ICCJ. Decizia nr. 2795/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2795/2010
Dosar nr. 669/42/2009
Şedinţa publică din 27 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 191 din 22 octombrie 2009 Curtea de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii capetelor de cerere având ca obiect anularea şi suspendarea executării OUG nr. 37/2009 invocată de pârâţii Guvernul României şi Institutul Naţional de Statistică (INS), ca rămasă fără obiect; a respins excepţiile inadmisibilităţii şi lipsei de interes a capătului de cerere având ca obiect anularea şi suspendarea Comunicării 74978 din 23 aprilie 2009, invocate de pârâtul INS, ca neîntemeiate; a respins excepţia netimbrării acţiunii, invocată de INS, ca neîntemeiată, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta B.E.; a anulat Comunicarea nr. 74978 din 23 aprilie 2009 şi Ordinul nr. 326 din 22 mai 2009 emise de Institutul Naţional de Statistică; a suspendat executarea Comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2009 şi Ordinului nr. 326 din 22 mai 2009 emise de Institutul Naţional de Statistică, până la soluţionarea irevocabilă a cauzei pe fond; a respins cererea reclamantei de acordare a despăgubirilor materiale; a respins cererea de intervenţie formulată de MAI în interesul pârâtului Guvernul României, ca inadmisibilă.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că între reclamantă şi pârâtul INS au existat raporturi de serviciu, B.E. îndeplinind funcţia de director executiv la DJS Dâmboviţa până la data de 25 mai 2009, de la această dată fiind numită în funcţia publică de conducere de şef serviciu la Serviciul de coordonare, IT, infrastructură, statistică, sinteză, diseminare şi relaţii publice din cadrul aceleiaşi Direcţii, drepturile salariale fiind cele evidenţiate în Ordinul 326 din 22 mai 2009.
Înainte de emiterea acestui ordin reclamantei i s-a transmis comunicarea 74978 din 23 aprilie 2009 prin care era încunoştinţată de faptul că funcţia publică de conducere se desfiinţează, urmând să beneficieze de un preaviz de 30 de zile, în conformitate cu art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/99, această comunicare producând deci efecte juridice faţă de B.E., modificându-i-se raportul de serviciu.
La data de 23 iunie 2009 reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva Comunicării 74978 din 23 aprilie 209 si a Ordinului 326 din 22 mai 2009, în conformitate cu art. 7 din Legea 554/2004, solicitând autorităţii emitente revocarea acestor acte şi menţinerea sa în funcţia de director al DJS Dâmboviţa.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii capetelor de cerere, având ca obiect anularea şi suspendarea executării OUG nr. 37/2009 invocată de ambii pârâţi, instanţa de fond a constatat că acestea au rămas fără obiect, deoarece prin precizarea depusă la 17 septembrie 2009 reclamanta nu a mai reiterat aceste capete de cerere, astfel că această excepţie a fost respinsă ca atare.
Referitor la excepţia inadmisibilităţii invocată de INS, în ceea ce priveşte capătul de cerere, având ca obiect anularea şi suspendarea executării Comunicării 74978 din 23 aprilie 2009, pentru promovarea plângerii prealabile după împlinirea termenului de 30 de zile, instanţa de fond a constatat că B.E. a promovat plângere prealabilă atât împotriva acestei comunicări, cât şi a Ordinului 326 din 22 mai 2009 la data de 23 iunie 2009; pentru Ordinul 326 din 22 iunie 2009 a fost respectat termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 iar în ceea ce priveşte comunicarea 74978 din 23 aprilie 2009, acest termen de 30 de zile nu a fost respectat, însă din motive temeinice în sensul art. 7 alin. (7) din actul normativ indicat.
Referitor la excepţia lipsei de interes a aceloraşi capete de cerere, respectiv anularea şi suspendarea executării comunicării 74978 din 23 aprilie 2009 invocată de pârâtul INS, motivată de faptul că la data de 22 mai 2009 efectul preavizului a încetat, instanţa a considerat că prevederile legale reprezentând temeiul de drept al capetelor de cerere precizate nu exceptează actele administrative care şi-au produs efectele, astfel că a respins excepţia ca neîntemeiată.
Şi excepţia netimbrării acţiunii invocată de INS a fost respinsă deoarece în şedinţa publică din 12 august 2009, reclamanta prin apărător, a făcut dovada îndeplinirii obligaţiei statuate de Legea nr. 146/1997 şi OG nr. 32/1995.
Pe fondul cauzei, instanţa de fond a reţinut că reclamanta este funcţionar public, raporturile de serviciu existente între aceasta şi INS fiind guvernate de Legea nr. 188/1999, atât numirea cât şi eliberarea dintr-o funcţie publică, dispunându-se prin act administrativ potrivit art. 99 din actul normativ precizat, act administrativ ce îmbracă de regulă forma ordinului.
Instanţa de fond a constatat ca legalitatea Comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2009 este afectată, întrucât acesta nu a fost emisă în baza unui act administrativ reprezentat de un ordin de eliberare din funcţie care să respecte cerinţele prevăzute de art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ.
Modificarea raportului de serviciu dintre părţi nu se poate dispune decât cu acordul funcţionarului public, ori în cazul de faţă un astfel de acord nu există, nefiind respectate dispoziţiile art. 87 din Legea nr. 188/1999.
Mai mult decât atât, temeiul de drept al celor doua acte este reprezentat de OUG nr. 37/2009, act normativ ce a fost abrogat prin OUG nr. 105/2009 şi declarat neconstituţional de Curtea Constituţionala prin Decizia 1257 din 7 octombrie 2009.
Apreciind că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea 554/2004, instanţa a admis acest capăt de cerere dispunând suspendarea executării celor doua acte până la soluţionare irevocabilă a fondului cauzei.
Referitor la capătul de cerere având ca obiect acordarea de despăgubiri materiale, reprezentate de sumele neîncasate de reclamantă cu titlul de drepturi salariale, instanţa de fond a constatat că B.E. nu a dovedit împrejurarea că între drepturile salariale menţionate în Ordinul 326 din 22 mai 2009 şi cele aferente funcţiei publice de conducere de director executiv există diferenţe şi că drepturile sale au fost diminuate, sarcina probei îi incumbă conform art. 1169 C. civ., astfel că această cerere a fost respinsă.
În ceea ce priveşte cererea de intervenţie, formulată de intervenientul MAI în interesul pârâtului Guvernul României, instanţa de fond a apreciat că acest minister avea interes să intervină în prezenta cauză în ceea ce priveşte capetele de cerere ce au avut ca obiect anularea şi suspendarea executării OUG nr. 37/2009, însă, prin precizarea acţiunii din 17 septembrie 2009 reclamanta nu a mai susţinut aceste cereri, excepţia inadmisibilităţii invocată de cei doi pârâţi a fost respinsă ca rămasă fără obiect, situaţie în care cererea de intervenţie a fost respinsă ca inadmisibilă.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâtul Institutul Naţional de Statistică a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că deşi reclamanta a înţeles să nu mai insiste în capătul de cerere care viza suspendarea Comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2009, instanţa s-a pronunţat şi chiar a şi admis această cerere. Mai mult decât atât, instanţa de fond a acordat şi ceea ce nu s-a cerut, deoarece reclamanta nu a solicitat - nici prin acţiunea iniţială şi nici prin precizarea acesteia - suspendarea ordinului nr. 326 din 22 mai 2009.
Recurentul consideră că instanţa de fond a apreciat într-un mod cu totul eronat că există o serie de împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură a afecta legalitatea celor două acte administrative.
Recurentul mai susţine că toate aceste împrejurări nu afectează legalitatea celor două acte administrative întrucât comunicarea nr. 74978 din 23 aprilie 2009 - emisă de către Institutul Naţional de Statistică prin directorul Direcţiei de politici şi management resurse umane în baza Notei nr. 74943 din 23 aprilie 2009 este de fapt numai o înştiinţare cu privire la preavizul acordat în condiţiile legii, ca urmare a apariţiei OUG nr. 37/2009.
Comunicarea a fost semnată de directorul Direcţiei de politici şi management resurse umane delegat în acest sens prin Nota nr. 74943 din 23 aprilie 2009.
Preavizul prevăzut de art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările ulterioare, a fost acordat ca urmare a aplicării dispoziţiilor art. III alin. (11) din OUG nr. 37/2009.
Ulterior, a fost emis Ordinul nr. 326 din 22 mai 2009, ţinându-se seama de prevederile art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi de cele ale art. 4 din OUG nr. 1/2009, ca urmare a desfiinţării funcţiei publice de conducere de director executiv.
Se mai învederează că la data de 22 mai 2009 reclamanta deţinea încă funcţia de director executiv al Direcţiei Judeţene de Statistică Dâmboviţa, fapt de natură a contrazice încă o dată ipoteza stingerii raportului juridic stabilit între reclamantă si pârât prin Comunicarea nr. 74978 emisă la data de 23 aprilie 2009, deci cu o lună înaintea emiterii Ordinului nr. 326 din 22 mai 2009.
În ceea ce priveşte presupusa modificare a raportului de serviciu al, reclamantei fără acordul său, aceasta a fost permisă şi chiar impusă de prevederile art. 4 din OUG nr. 1/2009, constituind de fapt o măsură de protecţie a funcţionarilor publici de conducere aflaţi în situaţia reclamantei.
Chiar dacă Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională, acest lucru s-a întâmplat ulterior emiterii şi comunicării celor două acte administrative, dezbaterile Curţii Constituţionale având loc la 14 iulie 2009 şi, respectiv, la 07 octombrie 2009, Decizia nr. 1257 fiind publicată în Monitorul Oficial la data de 06 noiembrie 2009.
La conducerea serviciilor publice deconcentrate au fost numiţi directori coordonatori, aceştia au ocupat funcţiile respective în urma evaluării cunoştinţelor şi aptitudinilor lor manageriale, pe baza unor proiecte de management, iar la evaluarea cunoştinţelor si aptitudinilor manageriale a luat parte inclusiv reclamanta care, însă, a obţinut un punctai inferior actualului director coordonator numit prin Ordinul preşedintelui I.N.S. nr. 439 din 25 mai 2009.
Recurentul mai susţine că instanţa în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere care viza suspendarea executării comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2009.
Instanţa trebuia să se limiteze la cenzurarea operaţiunii prin care au fost calificate ca netemeinice motivele invocate de reclamantă pentru depăşirea termenului, şi nu să găsească în locul reclamantei cu totul alte motive.
De asemenea, recurentul mai susţine că nici condiţia pagubei iminente nu mai era îndeplinită la momentul pronunţării sentinţei atacate şi pentru că atât executarea comunicării cât şi executarea ordinului se realizaseră deja, cele două cereri erau ca lipsite de obiect.
Mai mult, soluţia suspendării executării celor două acte administrative nu îi va profita în nici un fel reclamantei, neputând fi pusă în executare deoarece funcţia publică de director executiv al Direcţiei Judeţene de Statistică Dâmboviţa a fost şi rămâne desfiinţată.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că nu există motive pentru casarea/modificarea sentinţei atacate, criticile recurentului urmând a fi înlăturată pentru cele ce vor fi punctate în continuare.
În privinţa cererii de suspendare a executării Comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2008 şi a Ordinului nr. 326 din 22 mai 2009 al Preşedintelui INS, observaţia că intimata-reclamantă nu a mai insistat în soluţionarea celui dintâi act şi nu ar fi fost solicitată pentru cel de-al doilea act administrativ individual nu este susţinută de actele dosarului.
Astfel, prin cererea introductivă şi prin cererea precizatoare întemeiată pe dispoziţiile art. 132 alin. (2) C. proc. civ., reclamanta B.E. a solicitat suspendarea executării celor două acte administrative, respectiv a celui prin care i se aducea la cunoştinţă desfiinţarea funcţiei publice de conducere pe care o ocupa şi a Ordinului emis în OUG nr. 37/2009, ordonanţa abrogată prin OUG nr. 105/2009 şi declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale a României (CCR).
Autoritatea recurentă a contestat şi în recurs natura juridică a actului – Comunicare nr. 74943 din 23 aprilie 2009 (fila 10 dosar fond), susţinând că acesta nu este un act administrativ de sine stătător şi că nu produce efecte juridice.
Instanţa fondului a dat însă o calificare corectă şi legală a acestui act, rezultând neîndoielnic din conţinutul acestuia că este un act administrativ unilateral cu caracter individual în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică şi în vederea executării legii.
Funcţia publică de conducere deţinută de intimata-reclamantă nu a fost desfiinţată de drept prin efectul OUG nr. 37/2009, ci în baza actului administrativ în discuţie, producând consecinţe juridice în privinţa raporturilor de serviciu aferente funcţiei respective.
Neîndeplinirea condiţiei impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind „prevenirea unei pagube iminente", imputabilă primei instanţe, cu motivarea adusă de recurent că ambele acte a căror suspendare s-a cerut au fost deja executate, nu constituie o critică ce poate fi primită.
Pe de o parte legea nu distinge între actele cu executare imediată şi actele cu executare succesivă astfel că devine aplicabil principiul „ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus", iar pe de altă parte aşa cum rezultă din considerentele sentinţei aflate în control judiciar evaluarea cererii de suspendare s-a făcut din perspectiva îndeplinirii celor două condiţii cumulativ prevăzute de legiuitor pentru acordarea „la cerere" a măsurii de protecţie judiciară provizorie împotriva actelor administrative ce îmbracă în legea naţională forma suspendării executării actului administrativ [art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004].
În privinţa fondului pricinii, criticile recurentului nu pot fi acceptate în condiţiile în care neconstituţionalitatea OUG nr. 37/2009 pe care s-au fundamentat ambele acte administrative contestate a afectat însăşi legalitatea acestora.
Trebuie menţionat că în mod adecvat judecătorul fondului şi-a argumentat soluţia de anulare a actelor deduse judecăţii şi prin trimitere la OUG nr. 105 din 6 octombrie 2009 (intrată în vigoare la 6 octombrie 2009) care prin art. XIV a abrogat OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice şi nu în ultimul rând la Decizia CCR nr. 1257/2009 prin care s-a constatat ca neconstituţională Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009.
De altfel, şi OUG nr. 105 din 6 octombrie 2009 a fost declarată neconstituţională în privinţa dispoziţiilor art. I pct. 1-5 şi 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa 1, prin Decizia nr. 1629/2009 a CCR (publicată în M.Of. nr. 28 din 14 ianuarie 2010), motivându-se de către această unică autoritate de jurisdicţie constituţională că prevederile mai înainte precizate conţin aceleaşi reglementări şi soluţii legislative ca şi cele care au constituit obiectul OUG nr. 37/2009.
Cu siguranţă, în verificarea conformităţii actului administrativ cu legea, instanţa se raportează la data emiterii sau adoptării actului, însă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază ca absolut necesară o abordare nuanţată, fără ca acesta să fie în contradicţie cu art. 147 alin. (4) din Constituţia României potrivit cărora „de la data publicării, deciziile (n.n. cele ale CCR) sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor".
Interpretând acest text constituţional rezultă că deciziile Curţii nu pot avea efecte asupra cauzelor definitiv judecate şi intrate sub autoritate de lucru judecat, ci doar în cauzele aflate în curs de soluţionare sau care se vor soluţiona în viitor şi care vizează acte fundamentate pe dispoziţii declarate neconstituţionale. O altă abordare, mai exact aceea de a nu se ţine seama de neconstituţionalitatea constatată, ar presupune a se da eficienţă unor norme declarate neconstituţionale, ceea ce nu poate fi acceptat.
În sprijinul acestei interpretări Înalta Curte este datoare a aminti şi că prin art. 126 alin. (6) din Constituţie şi art. 9 din Legea nr. 554/2004 (cu modificările şi completările ulterioare) au instituit o soluţie juridică nouă, de natură să lipsească de efecte juridice un act administrativ care a fost dat în baza unei ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţă au fost declarate neconstituţionale.
Potrivit art. 9 alin. (1) –(4) din Legea nr. 554/2004 un act administrativ care a fost dat în baza unei ordonanţe sau dispoziţie din ordonanţa declarată ulterior neconstituţională poate fi lipsit de efectele sale, dacă este atacat în termenele prevăzute la art. 9 din lege, cum s-a procedat, de altfel, şi în cauza de faţă.
Abordarea expusă face parte din jurisprudenţa constată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie[*], atât în privinţa efectelor pe care le produc deciziile Curţii Constituţionale cât şi în privinţa examinării legalităţii unor acte administrative individuale emise în temeiul OUG nr. 37/2009 şi anterior abrogării acesteia şi declarării ca neconstituţională.
Revenind la fondul pricinii, Înalta Curte constată ca pertinent, concludent raţionamentul instanţei de fond în admiterea acţiunii reclamantei – funcţionar public, ale cărei raporturi de serviciu cu INS sunt guvernate de Legea nr. 188/1999. Cum, în speţă, modificarea raportului de serviciu dintre părţi s-a făcut cu încălcarea art. 87 din actul normativ privind statutul funcţionarilor publici, iar temeiul de drept în baza căruia au fost emise ambele acte contestate a fost iniţial abrogat şi apoi declarat neconstituţional, singura soluţie temeinică şi legală este aceea pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, prin sentinţa civilă nr. 191/2009 a Secţiei contencios administrativ şi fiscal.
Pentru cele expuse, văzând şi dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Institutul Naţional de Statistică împotriva sentinţei civile nr. 191 din 22 octombrie 2009 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 27 mai 2010.
[*] Spre exemplificare deciziile Secţiei de contencios administrativ şi fiscal nr. 1714/2010, nr. 1721/2010, nr. 2184/2010
| ← ICCJ. Decizia nr. 2792/2010. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 2812/2010. Contencios → |
|---|
