ICCJ. Decizia nr. 2889/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2889/2010
Dosar nr. 3430/2/2009
Şedinţa publică din 2 iunie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa nr. 2855 din 3 iulie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins, ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanţii Fundaţia C.R.J., Asociaţia pentru Apărarea Drepturilor Omului în România- Comitetul Helsinki, Asociaţia Română pentru Transparenţă, Institutul pentru Politici Publice, Asociaţia Jurnaliştilor din România, Federaţia Română a Jurnaliştilor M., Centrul pentru Jurnalism Independent, Clubul Român de Presă, Agenţia de Monitorizare a Presei, Centrul de Asistenţă pentru Organizaţii Neguvernamentale – C., Asociaţia Română de Comunicaţii Audiovizuale, Centrul de resurse pentru Participare Publică, Asociaţia P.D., împotriva sentinţei nr. 2855 din 3 iulie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Justiţiei, precum şi cererea de intervenţie accesorie formulată de Comunitatea Moştenitorilor şi Proprietarilor din România.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că, pentru a putea examina pertinenţa excepţiei de inadmisibilitate, este necesar să identifice actul/actele ce fac obiectul controlului de legalitate a instanţei de contencios administrativ.
Instanţa de fond a constatat că obiect al cauzei deduse judecăţii îl constituie Hotărârile de Guvern care au încorporat voinţa de supunere spre adoptare a proiectelor de coduri către Parlament, în pofida faptului că acestea nu au fost încheiate în forma scrisă, şi solicitându-se, din aceste motive, nulitatea absolută a actelor administrative arătate.
Instanţa a constatat că operaţiunile tehnico-administrative efectuate în vederea adoptării celor patru proiecte de acte normative şi procedurile de consultare a publicului, pentru fiecare dintre cele patru proiecte, nu au aptitudinea de a fi calificate ca acte administrative în sensul legii contenciosului administrativ, ci îmbracă forma unor operaţiuni administrative anterior emiterii unui act normativ şi stau la baza emiterii acestuia din urmă.
Instanţa de fond a constatat că instanţa se poate pronunţa asupra legalităţii unor operaţiuni administrative doar dacă acestea au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecăţii, în petitul principal.
Astfel, instanţa a reţinut că în cauza dedusă judecăţii ne aflăm în faţa unor proiecte de coduri cu privire la care s-au aprobat tezele prealabile în condiţiile art. 26 şi 27 din Legea nr. 24/2000, iar potrivit dispoziţiilor art. 26 şi 27 din Legea nr. 24/2007, Curtea a constatat că actele contestate de reclamanţi pot fi calificate ca fiind acte administrative în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin acestea născându-se un raport de drept, însă unul de natură constituţională, prin care Guvernul înţelege să-şi exercite atribuţia de iniţiativă legislativă şi /să intre în raport cu Parlamentul.
Instanţa a apreciat că, deşi proiectele de coduri sunt încadrate de legiuitor în categoria „altor documente” acestea rămân totuşi proiecte de legi.
În cauză existenţa hotărârii de supunere spre adoptare către Parlament a celor 4 coduri nu este contestată şi rezultă de altfel din emiterea adreselor de transmitere către Parlament a celor patru coduri.
Astfel, instanţa a reţinut că o condiţie esenţială, cu caracter negativ, de admisibilitate a acţiunii în justiţie împotriva actelor administrative ilegale, constă în faptul că actul contestat pe această cale să nu fie exceptat de la controlul judiciar.
Instanţa a grupat actele emise de guvern în două categorii şi anume, în acte cu caracter preponderent juridic şi acte cu caracter preponderent politic şi a constatat că actele de supunere spre adoptare în Parlament a proiectelor de coduri au un caracter preponderent politic, astfel încât actele de exercitare a iniţiativei legislative de către Guvern fac parte din categoria finelor de neprimire prevăzute de art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.
Instanţa a concluzionat astfel, ţinând seama de legătura indisolubilă între cele două etape ale exercitării de către Guvern a acestei atribuţii constituţionale, că hotărârile de supunere spre adoptare Parlamentului a proiectelor celor 4 coduri (ce presupune parcurgerea celor două etape, de adoptare a hotărârii de însuşire a proiectelor şi de transmitere a proiectelor către Camera abilitată a Parlamentului – respectiv Camera Deputaţilor) nu pot face parte din categoria celor vizate în art. 63 din HGnr. 1226/2007.
Instanţa a reţinut că Hotărârea de supunere spre adoptare Parlamentului în exercitarea iniţiativei legislative de către Guvern nu necesită un proiect de act normativ în sensul Legii nr. 24/2000 şi Legii nr. 52/2003, nefiind necesară fundamentarea reglementării ce ar fi cuprinsă în hotărârea de supunere spre adoptare, întrucât cuprinde doar manifestarea unilaterală de voinţă de a-şi însuşi proiectul de lege, fără a se conferi caracter de act normativ acestei hotărâri.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs, în termen legal, reclamanţii Fundaţia C.R.J., Asociaţia pentru Apărarea Drepturilor Omului în România- Comitetul Helsinki, Asociaţia Română pentru Transparenţă, Institutul pentru Politici Publice, Asociaţia Jurnaliştilor din România, Federaţia Română a Jurnaliştilor M., Centrul pentru Jurnalism Independent, Clubul Român de Presă, Agenţia de Monitorizare a Presei, Centrul de Asistenţă pentru Organizaţii Neguvernamentale – C., Asociaţia Română de Comunicaţii Audiovizuale, Centrul de resurse pentru Participare Publică, Asociaţia P.D. prin mandatar C.R.J., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, susţinând, prin motivele de recurs formulate, în esenţă, următoarele:
- în mod greşit prima instanţă a considerat că este aplicabil în speţă, art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, articol care prevede că actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul sunt exceptate de la controlul instanţei de contencios administrativ, întrucât actele prin care se adoptă proiectele de acte normative sunt acte administrative „pure” care nu au „caracter politic”;
- instanţa de fond nu a solicitat depunerea actelor care au stat la baza emiterii actelor administrative atacate necesar a fi analizate şi în funcţie de care s-ar fi stabilit corect natura juridică a actelor administrative atacate.
Astfel, s-ar fi putut stabili dacă toate procedurale prealabile reglementate de Legea nr. 24/2000, nr. 52/2003 şi HG nr. 1226/2007 au fost respectate.
Recurenţii- reclamanţi concluzionează în sensul că chiar dacă Hotărârile de Guvern prin care se adoptă coduri nu intră imediat în vigoare, totuşi, pentru a da eficienţă procedurilor reglementate de Legea nr. 52/2003 şi Legea nr. 24/2000 şi pentru a respecta principiul constituţional al accesului la justiţie, în caz de nerespectare a acestora, era obligatorie emiterea acestora în formă scrisă şi asumarea oficială de Guvern.
Au depus întâmpinări pârâţii-intimaţi Ministerul Justiţiei şi Guvernul României, ambii solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.
Recursul este nefondat şi urmează a fi respins în baza art. 312 C. proc. civ., potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare.
În fapt, potrivit precizării de acţiune din şedinţa publică din 19 iunie 2009, recurenţii- reclamanţi au solicitat instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa să dispună anularea Hotărârilor de Guvern ce au încorporat voinţa Guvernului României de supunere spre adoptare de către Parlament a proiectelor C. pen., C. civ., C. proc. pen. şi C. proc. civ.
Actele contestate, identificate ca fiind „Hotărâri ale Guvernului României” sunt de fapt adresele prin care proiectele de coduri au fost transmise Parlamentului, spre dezbatere şi adoptare cu procedura de urgenţă, în temeiul art. 76 alin. (3) din Constituţia României şi ele poartă nr. E.36 din 11 martie 2009, E.24 din 25 februarie 2009, E.25 din 25 februarie 2009 şi E.26 din 25 februarie 2009.
Astfel, cum corect a susţinut şi instanţa de fond, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, actul administrativ este definit ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
Hotărârile de Guvern ce fac obiectul cauzei de faţă, şi care, de altfel, nici nu au fost elaborate în formă scrisă, au fost emise de Guvern în realizarea uneia dintre atribuţiile ce-i sunt conferite prin Constituţie, aceea de iniţiativă legislativă, atribuţie consacrată de art. 74 alin. (1) şi (3) din legea fundamentală şi care constă în transmiterea proiectelor de legi (în speţă cele 4 coduri) către Camera competentă să le adopte, ca primă Cameră sesizată.
Este de la sine înţeles că numai după ce şi-a însuşit aceste proiecte de legi, Guvernul României a adoptat Hotărârile prin care ele sunt transmise la Parlament pentru a fi adoptate, parcurgerea acestor două etape fiind obligatorie, potrivit art. 6 alin. (5) şi art. 49 lit. d) din HG nr. 1226/2007, ce reglementează modalitatea concretă de exercitare de către Guvern a atribuţiei constituţionale de iniţiativă legislativă.
Adoptarea proiectelor de coduri reprezintă aşadar o măsură luată de Guvern în realizarea politicii interne a ţării potrivit programului de guvernare şi în exercitarea unei atribuţii constituţionale, de iniţiativă legislativă, în vederea sesizării Parlamentului, astfel încât în mod corect prima instanţă le-a calificat ca fiind acte administrative ale unei autorităţi publice care privesc raporturile acesteia cu Parlamentul şi care nu pot fi atacate în contenciosul administrativ potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ.
Deci, câtă vreme prin Legea fundamentală, una din atribuţiile esenţiale ale Guvernului, aceea de realizare a politicii interne şi externe a statului are caracter politic, în speţă adoptarea proiectelor de coduri reprezentând o măsură luată de Guvern în realizarea politicii interne a ţării, este ilogic a considera că exercitarea dreptului la iniţiativa legislativă nu are caracter politic , ci unul „pur administrativ”, astfel cum în mod neîntemeiat susţin recurenţii- reclamanţi.
Actele administrative atacate în speţa de faţă, astfel cum corect a statuat şi instanţa de fond, fac parte din categoria celor definite de art. 2 lit. k) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007 şi anume: „acte emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul”, solicitarea recurenţilor-reclamanţi de a fi supuse verificării pe calea contenciosului administrativ constituind aşadar „un fine de neprimire”.
Este adevărat că ceea ce reclamă recurenţii- reclamanţi este faptul că în luarea acestor Hotărâri de Guvern nu au fost respectate normele procedurale prevăzute de legislaţia internă, adică să respecte procedura de consultare a publicului reglementată de Legea nr. 52/2003 precum şi procedura de elaborare a actelor normative reglementate de Legea nr. 24/2000 şi HGnr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente în vederea adoptării, aprobării, însă cel mult acestea pot fi considerate operaţiuni administrative anterioare emiterii unor acte normative şi pot fi cercetate doar în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, doar dacă acestea au stat la baza emiterii actelor supuse judecăţii.
Cum actele supuse judecăţii, Hotărârile luate de Guvern de supunere spre adoptare Parlamentului a proiectelor celor patru coduri, nu sunt susceptibile a fi supuse controlului pe calea contenciosului administrativ, fiind exceptate potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, astfel cum s-a precizat mai sus, nici actele ce au stat la baza emiterii acestor Hotărâri de Guvern, inclusiv procedurile reglementate de Legea nr. 52/2003, nr. 24/2000 şi HG nr. 1226/2007 nu pot fi analizate în contencios administrativ.
Cât priveşte critica vizând nulitatea Hotărârilor de Guvern pentru motivul că nu au fost încheiate în formă scrisă, Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a înlăturat această susţinere, câtă vreme existenţa celor patru hotărâri – verbale – este dovedită de cele patru adrese de înaintare a acestora către Parlament, recurenţii- reclamanţi într-o primă fază înţelegând să atace chiar aceste adrese de înaintare.
Pe de altă parte este de menţionat că art. 108 alin. (4) din Constituţâie pe care recurenţii-reclamanţi îl invocă, atunci când prevede obligativitatea semnării acestora de către primul-ministru şi contrasemnarea de către miniştri care au obligaţia punerii lor în executare, are în vedere acele hotărâri de Guvern care au un caracter reglementativ, sunt emise exclusiv în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, astfel de acte administrative făcând parte din categoria actelor cu caracter preponderent juridic.
Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte concluzionează că sentinţa pronunţată de instanţa de fond este legală şi temeinică, fiind dată cu aplicarea corectă a legii, recursul formulat şi întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 5, 7, 8, 9 şi art. 3041 C. proc. civ., nefiind întemeiat, astfel că în baza art. 312 C. proc. civ., va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Fundaţia C.R.J., Asociaţia pentru Apărarea drepturilor Omului în România- Comitetul Helsinki, Asociaţia Română pentru Transparenţă, Institutul pentru Politici Publice, Asociaţia Jurnaliştilor din România, Federaţia Română a Jurnaliştilor M., Centrul pentru Jurnalism Independent, Clubul Român de Presă, Agenţia de Monitorizare a Presei, Centrul de Asistenţă pentru Organizaţii neguvernamentale – C., Asociaţia Română de Comunicaţii Audiovizuale, Centrul de resurse pentru Participare Publică, Asociaţia P.D. împotriva sentinţei nr. 2855 din 3 iulie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 2 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2890/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 2888/2010. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
