ICCJ. Decizia nr. 2925/2010. Contencios. Anulare acte administrativ cu caracter normativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2925/2010
Dosar nr. 1168/59/2009
Şedinţa publică din 3 iunie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, reclamantul S.P.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul G.R., anularea OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, în principal art. 1 şi 2 din acest act normativ, invocând excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 şi art. 2 din OUG nr. 71/2009 raportat la art. 115 alin. (4), art. 53, art. 20 coroborat cu art. 44 alin. (1) şi (2), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1) şi (2), art. 21 alin. (3), art. 1 alin. (4) şi art. 47 alin. (1) din Constituţia României, precum şi art. 6 din C.A.D.O.L.F., art. 1 din Primul Protocol adiţional al acestei Convenţii.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că prin art. 1 şi art. 2 din OUG nr. 71/2009, s-a stabilit că: „(1) Plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salariale stabilite în favoarea personalulului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare care începe astfel:
- în anul 2010 se plăteşte 34 % din valoarea titlului executoriu;
- în anul 2011 se plăteşte 33 % din valoarea titlului executoriu;
- în anul 2012 se plăteşte 33 % din valoarea titlului executoriu.
În cursul termenului prevăzut la alin. (1) orice cerere de executare silită se suspendă de drept.
(2) Sumele prevăzute la alin. (1) plătite în temeiul prezentei ordonanţe de urgenţă, se actualizează cu indicele preţurilor de consum comunicat de I.N.S.
(3) În înţelesul prezentei ordonanţe de urgenţă, prin sectorul bugetar se înţelege autorităţile şi instituţiile publice a căror finanţare se asigură astfel: a) integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; b) din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugete locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; c) integral din venituri proprii".
Art. 2 – „Prin ordin al ordonatorilor principali de credite va fi stabilită procedura de efectuare a plăţii titlurilor executorii, cu respectarea termenelor prevăzute la art. 1".
Se mai arată de reclamant că salariaţii, membri ai sindicatului, au titluri executorii (Sentinţa civilă nr. 228 din 12 martie 2007 pronunţată de Tribunalul Timiş în dosarul nr. 156/30/CA/2007, irevocabilă urmare a Deciziei nr. 464/ R din 30 mai 2007 a Curţii de Apel Timişoara), reprezentând drepturi salariale restante.
Prin efectul dispoziţiilor OUG nr. 71/2009, punerea în executare nu poate fi realizată astfel, consideră reclamantul că membrii săi sunt prejudiciaţi în drepturi.
Mai precizează reclamantul că eşalonarea, pe o perioadă de 3 (trei) ani, adică între 2010 - 2012 a sumelor prevăzute în titluri executorii (hotărâri judecătoreşti) şi având ca obiect drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, încalcă atât o serie întreagă de dispoziţii cuprinse în Constituţia României, cât şi dispoziţiile dreptului comun, anume art. 156 C. muncii.
Pe de altă parte, reclamantul consideră că ordonanţa de urgenţă în discuţie este neconstituţională, în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (4) teza I din Constituţia României, potrivit cărora: „Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora".
Consideră că adoptarea OUG nr. 71/2009, respectiv eşalonarea plăţilor sumelor prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea drepturilor salariale personalului din sectorul bugetar, nu a fost determinată de „necesitatea unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu putea fi amânată", astfel că adoptarea ordonanţei contravine prevederilor art. 115 alin. (4), teza I.
Niciunul dintre elementele invocate de Guvern în preambulul OUG nr. 71/2009 (respectiv „influenţa substanţială asupra bugetului de stat pe anul 2009", „necesitatea instituirii unor reglementări speciale, cu aplicabilitate limitată în timp", „imposibilitatea menţinerii echilibrelor bugetare") nu se circumscriu sintagmei „situaţie extraordinară", sintagmă care, de altfel nu are o definiţie concretă în dreptul român şi la care să se raporteze legiuitorul guvernamental.
Nu se poate invoca de către Guvern, nici imposibilitatea amânării vreunei reglementări în materia executării hotărârilor judecătoreşti vizând drepturi salariale, câtă vreme reglementarea există în această materie, prin art. 165 C. muncii şi art. 37 din OG nr. 6/2007, raportate la art. 371 alin. (2) C. proc. civ.
Prin întâmpinarea depusă de G.R. la data de 20 noiembrie 2009, a fost invocată excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia lipsei calităţii procesuale active.
La data de 20 noiembrie 2009, Ministerul Finanţelor Publice a depus cerere de intervenţie în interesul G.R., emitentul actului normativ (OUG nr. 71/2009) a cărui anulare s-a solicitat şi, totodată, cu privire la care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate de către reclamantul S.P.A. Timişoara.
Faţă de petitul cererii de chemare în judecată, intervenientul a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii.
Prin Sentinţa nr. 384 din 23 noiembrie 2009, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Finanţelor Publice în favoarea G.R., a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul G.R., a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtul G.R. şi a respins acţiunea formulată de reclamantul S.P.A.
În ceea ce priveşte admisibilitatea în principiu a cererii de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Finanţelor Publice în favoarea G.R., instanţa a apreciat că raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, Ministerul Finanţelor Publice are interesul şi posibilitatea de a justifica emiterea acestui act normativ, a cărui legalitate este contestată în prezenta cauză.
Referitor la excepţia calităţii procesuale active a reclamantului, invocată de G.R., instanţa a constatat că această excepţie a fost motivată prin aceea că reclamantul S.P.A. ar fi promovat prezenta acţiune în nume propriu iar nu în numele membrilor de sindicat.
Conform art. 28 din Legea sindicatelor nr. 54/2003, instanţa a reţinut că, într-adevăr, legea permite sindicatelor, deci şi reclamantului, să promoveze acţiuni în justiţie în numele membrilor de sindicat, iar în speţă, instanţa a constatat că acţiunea a fost formulată în numele membrilor de sindicat.
Referitor la excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul G.R., instanţa a reţinut că reclamantul S.P.A. a solicitat în prezenta cauză anularea OUG nr. 71/2009, invocând şi excepţia de neconstituţionalitate a acestui act normativ.
Instanţa a observat că art. 9 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ, reglementează că obiectul unei astfel de acţiuni, îndreptate împotriva ordonanţelor emise de G.R., poate consta din: - acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului; - anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.
Astfel, instanţa a tras concluzia că art. 9 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu permite ca o astfel de acţiune să aibă ca obiect anularea a însăşi ordonanţei de urgenţă contestate, ci numai a actelor emise în baza acesteia, acordarea de despăgubiri şi obligarea unor autorităţi administrative la emiterea unor acte ulterioare sau la anumite prestaţii.
Împotriva Sentinţei nr. 384 din 23 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul S.P.A., care a invocat ca temei legal dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., căruia i-a subsumat următoarele critici:
- dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 permit instanţei de contencios administrativ să cerceteze pe fond un act administrativ cu caracter normativ, aşa cum este OUG nr. 71/2009;
- instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu interzic instanţei de contencios administrativ să dispună anularea unei ordonanţe de urgenţă, pentru că altfel o acţiune pentru acordarea de despăgubiri ar fi lipsită de o finalitate efectivă;
- prin respingerea acţiunii, ca inadmisibilă, instanţa de fond a împiedicat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a ordonanţei de urgenţă a cărei anulare s-a cerut prin capătul principal al acţiunii.
G.R. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului susţinând, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond este legală şi temeinică.
Recursul este nefondat.
În cauză, este necontestat că obiectul acţiunii îl formează cererea formulată de sindicatul recurent pentru „anularea actului administrativ normativ OUG nr. 71/2000 (M. Of., nr. 416/18.06.2009), în principal art. 1 şi 2 din acest act administrativ".
Din interpretarea şi coroborarea dispoziţiilor art. 1 şi 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că o acţiune în anulare, formulată în faţa unei instanţe de contencios administrativ, poate avea ca obiect anularea sau modificarea unui act administrativ, cu caracter individual sau normativ.
Or, în doctrina de specialitate şi în jurisprudenţa constantă a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a reţinut şi argumentat că ordonanţele de urgenţă, precum şi cele date în temeiul unei legi de abilitare, sunt acte juridice de natură legislativă, adoptate de G.R. prin delegare, în temeiul dispoziţiilor art. 115 din Constituţie.
Deci, cu alte cuvinte, deşi autoritatea emitentă a acestor acte juridice, G.R., constituie unul dintre capii puterii executiv-administrative, ordonanţele şi ordonanţele de urgenţă nu au natura juridică a unor acte administrative, ci sunt acte juridice legislative, adoptate ca urmare a exercitării prin delegare a prerogativei legislative de către G.R., în conformitate cu dispoziţiile art. 115 din Constituţie.
Astfel fiind, instanţa de fond a reţinut în mod judicios că o acţiune, care are ca obiect anularea unei ordonanţe sau a unor dispoziţii dintr-o ordonanţă, este inadmisibilă în faţa unei instanţe de contencios administrativ care, potrivit dispoziţiilor generale ale Legii nr. 554/2004 are competenţa să verifice legalitatea doar a actelor administrative, nu şi a actelor legislative.
În ceea ce priveşte susţinerea recurentului, că instanţa de fond ar fi avut posibilitatea să dispună anularea ordonanţei de urgenţă în condiţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, deoarece singura limitare constă în aceea că obiectul principal al acţiunii să nu fie constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă, instanţa de recurs reţine că această susţinere este urmarea unei interpretări nesistematice a dispoziţiilor legale invocate.
Astfel, din coroborarea alin. (1) cu alin. (5) din art. 9 al Legii nr. 554/2004, rezultă că, chiar dacă acest articol al legii poartă denumirea marginală „Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", obiectul acţiunii poate consta exclusiv din cereri pentru:
- acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe;
- anularea actelor administrative emise în baza acestora;
- obligarea unei autorităţi la emiterea unui act administrativ;
- obligarea unei autorităţi la realizarea unei operaţiuni administrative.
Deci, textul art. 9 din Legea nr. 554/2004, interpretat în mod sistematic, nu oferă niciun temei susţinerii formulate de recurent ci, dimpotrivă, confirmă concluzia că acţiunea în contencios administrativ nu poate avea ca obiect o cerere de anulare totală sau parţială a unei ordonanţe adoptate de Guvern în temeiul art. 115 din Constituţie.
Astfel fiind, criticile şi susţinerile formulate de recurent, subsumate temeiului prevăzut la art. 3041 C. proc. civ., sunt neîntemeiate, urmând ca recursul să fie respins ca atacare, soluţia instanţei de fond fiind legală şi temeinică.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de S.P.A. Timişoara împotriva sentinţei nr. 384 din 23 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2871/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 2946/2010. Contencios. Conflict de... → |
|---|
