ICCJ. Decizia nr. 2963/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2963/2010
Dosar nr. 813/44/2009
Ședința publică din 4 iunie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond.
Prin cererea adresată Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C.E. a chemat în judecată Guvernul României şi A.N.P.M. pentru a se dispune :
- anularea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice;
- anularea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M. prin care i-a fost comunicat termenul de preaviz şi eliberarea din funcţie începând cu 22 mai 2009;
- suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009 şi a Deciziei nr. 334/2009 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
În motivarea cererii se arată că reclamanta are calitatea de funcţionar public şi, în urma unui concurs, a fost numită Director Executiv al A.N.P.M. Galaţi, deşi în Legea nr. 188/1999 posibilităţile legale de modificare, suspendare ori încetare a raporturilor de serviciu sunt clar enumerate, prin O.U.G. nr. 37/2009 s-a schimbat regimul juridic al funcţiei publice.
Prin acest act normativ nu este motivată urgenţa şi nu cuprinde justificarea situaţiei excepţionale care a determinat recurgerea la această modalitate de reglementare, a fost emisă cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, art. 44 din Constituţie şi ale art. 1 parag. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.
Guvernul României a formulat întâmpinare şi a invocat, faţă de capătul de cerere privind anularea şi suspendarea Ordinului din 23 aprilie 2009, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestui pârât, excepţia inadmisibilităţii cererii, în raport de capătul de cerere privind anularea şi suspendarea O.U.G. nr. 37/2009, iar pe fond s-a solicitat respingerea cererii.
La termenul din 24 noiembrie 2009 reclamanta a renunţat la capătul de cerere privind anularea şi suspendarea O.U.G. nr. 37/2009 având în vedere că prin Decizia nr. 1257/2009 a Curţii Constituţionale a fost declarată ca neconstituţională ordonanţa.
2. Soluţia instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 272 din 2 decembrie 2009 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă acţiunea reclamantei S.C.E. în contradictoriu cu Guvernul României şi A.N.P.M., s-a dispus anularea Deciziei nr. 333 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M., reintegrarea reclamantei în funcţia de conducere cu atribuţii de conducere specifice, obligarea pârâtei să-i plătească reclamantei diferenţa de salariu cu începere de la data demiterii până la reintegrarea efectivă.
În motivarea sentinţei s-a arătat că măsura dispusă împotriva reclamantei este una lipsită de temei legal, atâta vreme cât O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată ca neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale, decizie unde s-a reţinut că acest act normativ afectează grav activitatea tuturor instituţiilor publice ale statului, s-a intervenit într-un domeniu unde Guvernul nu avea competenţă materială, iar dispoziţiile legii exprimă o tendinţă de politizare a structurilor guvernamentale şi pune în discuţie însuşi regimul constituţional şi legal actual al funcţiei publice.
3. Calea de atac exercitată.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs A.N.P.M. şi Guvernul României.
I. În recursul declarat de A.N.P.M. este criticată soluţia instanţei de fond ca nelegală şi netemeinică şi s-a solicitat admiterea recursului, reţinerea cauzei spre rejudecare, modificarea sentinţei civile recurate şi, pe fondul cauzei, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
În motivele de recurs se invocă dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greşită a legii.
Se arată că Decizia nr. 321 din 23 aprilie 2009 este un act administrativ, emis în conformitate cu dispoziţiile art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009 şi art. 97 lit. c) şi art. 99 din Legea nr. 188/1999, respectiv s-a dispus eliberarea din funcţia publică pentru că autoritatea publică şi-a redus personalul ca urmare a reorganizării activităţii prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public.
Mai mult, chiar în condiţiile în care O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată, în art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 105/2009 se prevede că posturile sunt şi rămân desfiinţate, sau după caz, se desfiinţează.
Se invocă şi faptul că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra excepţiei autorităţii de lucru judecat pentru că aceeaşi cerere a făcut şi obiectul Dosarului nr. 2481/121/2009 ce s-a aflat pe rolul Tribunalului Galaţi şi instanţa a anulat acţiunea ca netimbrată.
Se susţine că din O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituţionale, soluţia instanţei de fond este nelegală pentru că nu a ţinut seama de faptul că la momentul emiterii actului administrativ contestat, actul normativ în baza căruia a fost emis era în vigoare şi se bucura de deplină legalitate, iar art. 147 alin. (4) din Constituţie prevede că deciziile Curţii Constituţionale sunt „general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”.
II. În recursul declarat de Guvernul României se critică soluţia instanţei de fond pentru că:
- instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României în legătură cu capetele de cerere privind anularea şi suspendarea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M.
Se arată că Decizia nr. 334 din 23 aprilie 2009 a fost emisă de A.N.P.M. şi, deci, între reclamantă şi Guvernul României nu există raporturi de muncă, deci nici obligaţii de plată a drepturilor de personal ale reclamantei.
S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei în sensul respingerii faţă de Guvern a acţiunii în anularea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
4. Soluţia instanţei de recurs.
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul Guvernului României şi va respinge recursul declarat de A.N.P.M. pentru următoarele considerente:
I. Recursul declarat de Guvernul României va fi admis deoarece instanţa nu a analizat şi nu s-a pronunţat asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acestei autorităţi, excepţie invocată prin întâmpinare, în raport de capetele de cerere privind anularea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 şi de suspendarea acestei decizii.
Într-adevăr, calitatea procesuală pasivă presupune identitatea dintre persoana pârâtului şi cel obligat în cadrul raportului juridic dedus judecăţii.
Cu privire la capetele de cerere privind anularea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M., chiar dacă instanţa de fond a admis acţiunea şi în contradictoriu cu Guvernul României, această autoritate publică nu poate avea calitate procesuală pasivă pentru că reclamanta nu se află în raporturi juridice cu aceasta. Mai mult, emitentul deciziei este o altă autoritate publică şi aceasta a şi fost obligată, după anularea deciziei, la reintegrarea reclamantei şi la plata drepturilor salariale.
În faţa instanţei de fond excepţia a vizat şi capătul de cerere privind suspendarea aceleiaşi decizii, dar instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra acestui capăt de cerere, reclamanta nu a formulat recurs pentru aceasta, iar în motivele de recurs ale Guvernului se fac referiri la capătul de cerere privind anularea deciziei.
De aceea, având în vedere că hotărârea instanţei de fond, sub acest aspect, a fost dată cu aplicarea greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă, va fi admis recursul Guvernului României, va fi modificată în parte sentinţa atacată în sensul că va fi respinsă acţiunea reclamantei S.C.E. faţă de pârâtul Guvernul României pentru lipsa calităţii procesuale pasive, dar vor fi menţinute celelalte dispoziţii.
II. Recursul declarat de A.N.P.M. va fi respins pentru următoarele considerente:
- chiar recurenta recunoaşte că O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituţionale, dar consideră că efectele declarării ca neconstituţionale a unui act normativ nu se pot produce asupra actelor emise în baza acelor acte normative.
Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituţionalităţii unor legi sau ordonanţe, dispoziţiile din lege sau alte acte normative cu aceeaşi forţă juridică îşi încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curţii, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituţionale nu sunt puse în acord cu dispoziţiile Curţii.
Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieşire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispoziţiilor unei legi sau ordonanţe.
Deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, decizia Curţii Constituţionale fiind definitivă şi obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituţional îşi pierde eficienţa.
În situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări.
Dimpotrivă, orice acţiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispoziţiile constituţionale şi cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabileşte în concret atribuţiile şi competenţele Curţii Constituţionale.
Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reţine ca având aplicabilitate în cauză Decizia nr. 186/1999 a Curţii Constituţionale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii şi erga omnes ale deciziilor Curţii Constituţionale, instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura dispoziţiile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi
Plenul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a ordonanţei şi totodată asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
Prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G.nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituţională şi O.U.G. nr. 105/2009.
La pronunţarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a O.U.G. n.37/2009, controlul de constituţionalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege. În considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituţionalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituţională că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, „actul administrativ” de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
S-a precizat că potrivit Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea O.U.G.nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Întrucât excepţia ridicată privind neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 37/ 2009 era deja soluţionată prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1629/2009 a declarat neconstituţională şi O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conţine aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele care au constituit obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei.
În faţa unui astfel de comportament constituţional rezultă că efectele deciziei pronunţate în controlul a priori se extind în mod evident şi asupra soluţiilor adoptate în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituţională înainte de promulgare şi ca urmare nu a avut o existenţă juridică proprie.
În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituţia României, s-a creat un cadru juridic special.
Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din Ordonanţe, poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează în alin. (4) situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamanta a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se şi neconstituţionalitatea ordonanţei care a stat la baza adoptării actului administrativ.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 şi Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a O.U.G.nr. 37/2009 şi implicit această ordonanţă, precum şi O.U.G.nr. 105/2009.
În consecinţă, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G.nr. 37/2009.
Eliberarea reclamantului dintr-o funcţie publică în alte situaţii decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 şi 20 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte ultra-activitatea O.U.G.nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcţia deţinută de reclamant a fost şi rămâne desfiinţată, Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei Ordonanţe a fost constatată prin Decizia nr. 1257/2009 ca neconstituţională, iar analiza de neconstituţionalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât şi însăşi ordonanţa de urgenţă, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat Ordonanţa de urgenţă, corpul legii fiind reprezentat de înseşi dispoziţiile ordonanţei, iar O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituţională.
Înalta Curte arată că actele şi măsurile adoptate în baza acestei Ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
În ceea ce priveşte desfiinţarea funcţiei deţinută de reclamant, arătăm că potrivit celor două decizii ale Curţii Constituţionale măsura contravine constituţiei.
De asemenea C.E.D.O. a arătat că principiul preeminenţei dreptului şi noţiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenţie se opun oricărei ingerinţe a puterii legislative în administrarea justiţiei, în scopul influenţării soluţionării judicioase a unui litigiu.
Ori prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 s-a săvârşit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancţionată de instanţa de fond cu anularea actului vătămător.
Desfiinţarea postului deţinut de reclamant prin cele 2 ordonanţe este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanţe au fost declarate neconstituţionale, astfel că se revine la forma şi structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică şi ale cărei dispoziţii sunt de natură să asigure stabilitatea funcţiei publice, ca element al securităţii sociale.
Mai mult, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 atunci când a analizat constituţionalitatea modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, s-a referit şi la efectele declarării ca neconstituţionale a unor texte precizându-se că:
- „lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă)” dar şi că „în cazul constatării neconstituţionalităţii unor acte abrogatoare (precum cele două ordonanţe de urgenţă menţionate în raport cu funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate) acestea îşi încetează efectele juridice în condiţiile prevăzute de art. 147 alin. (1) din Constituţie, iar prevederile legale care au format obiectul abrogării continuă să producă efecte”.
În motivele de recurs se invocă şi faptul că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra excepţiei de lucru judecat pentru că aceeaşi cerere a făcut şi obiectul Dosarului nr. 2481/121/2009 ce s-a aflat pe rolul Tribunalului Galaţi, dar aceste motive sunt nefondate.
Mai întâi, din analiza actelor depuse la dosar rezultă că A.N.P.M. nu a formulat întâmpinare în care să se fi invocat excepţia autorităţii de lucru judecat, pentru că la dosarul cauzei există numai cereri de amânare a cauzei formulate de această autoritate.
Reprezentantul recurentei nu a fost prezent nici la soluţionarea cauzei pe fond când putea invoca excepţia autorităţii de lucru judecat.
Dar, chiar dacă nu a fost invocată în faţa instanţei de fond, fiind o excepţie de ordine publică, ea poate fi invocată oricând, chiar şi în faţa instanţei de recurs.
Pentru a putea analiza existenţa acestei excepţii recurenta trebuia să depună la dosar dovezi în sprijinul acesteia, dovezi care nu au fost depuse.
Dar, chiar şi în lipsa acestor dovezi, în raport de susţinerile recurentei, dacă cererea ce s-a aflat pe rolul Tribunalului Galaţi a fost anulată ca netimbrată, atunci nu sunt îndeplinite condiţiile autorităţii de lucru judecat.
Este adevărat că potrivit art. 1201 C. civ. „este lucru judecat atunci când a doua cerere în judecată are acelaşi obiect, este întemeiată pe aceeaşi cauză şi este între aceleaşi părţi, făcute de ele şi în contra lor în aceeaşi calitate”, dar dacă prima cauză a fost soluţionată pe excepţia netimbrării nu există autoritatea de lucru judecat în raport de prezenta cauză.
În raport de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.
În raport de dispoziţiile art. 274 C. proc. civ., recurenta va fi obligată şi la plata cheltuielilor de judecată către intimata S.C.E.
Însă, în conformitate cu art. 274 alin. (3) C. proc. civ., se va proceda la reducerea onorariului de avocat având în vedere că recursul a fost soluţionat la primul termen de judecată, nu s-a formulat întâmpinare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de A.N.P.M. împotriva sentinţei nr. 272 din 2 decembrie 2009 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva aceleiaşi sentinţe.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea reclamantei S.C.E. faţă de pârâtul Guvernul României pentru lipsa calităţii procesuale pasive.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Obligă recurenta A.N.P.M. la achitarea sumei de 1.000 lei, cheltuieli de judecată către intimată, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2959/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 2964/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
