ICCJ. Decizia nr. 3193/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3193/2010
Dosar nr. 4180/2/2009
Şedinţa publică din 17 iunie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta B.V. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să îi primească de îndată cererea de redobândire a cetăţeniei române, precum şi obligarea la plata de daune morale în sumă de 1000 de lei.
În motivarea acţiunii, reclamanta a învederat instanţei că în septembrie 2006 s-a adresat Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău, solicitând, printr-o cerere scrisă, primirea cererii de redobândire a cetăţeniei şi a actelor doveditoare, solicitând să îi fie comunicată data la care urma să depună actele, însă nu a fost invitată nici până în momentul introducerii prezentei acţiuni, cu toate că a revenit cu cerere de urgentare în februarie 2009.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat respingerea acţiunii ca prescrisă, având în vedere că termenul de 6 luni pentru a se adresa instanţei, care a început să curgă în luna septembrie 2006, era împlinit la momentul sesizării instanţei.
Prin sentinţa civilă nr. 4134 din 25 noiembrie 2009 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, a admis acţiunea formulată de reclamantă şi, în consecinţă, a obligat pârâtul să primească de îndată cererea reclamantei de redobândire a cetăţeniei române, precum şi actele doveditoare şi să achite reclamantei suma de 1000 de lei cu titlu de daune morale.
Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa de fond a examinat mai întâi excepţia prescripţiei dreptului la acţiune al reclamantei, pe care a respins-o ca neîntemeiată, având în vedere că prezenta acţiune urmăreşte sancţionarea instituţiei pârâte pentru nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.
Astfel, instanţa de fond a constatat că nici un moment reclamanta nu a solicitat expressis verbis sancţionarea pârâtului pentru nesoluţionarea în termenul legal a cererii din 2006, ci şi-a privit demersul ca pe un tot unitar, luând în calcul ultima revenire a acesteia.
În lumina celor expuse mai sus, instanţa de fond a apreciat că termenul care a trecut de la formularea cererii şi până în momentul pronunţării prezentei hotărâri poate fi considerat mai mult decât rezonabil în accepţiunea art. 10 din Convenţia europeană asupra cetăţeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002.
În fine, instanţa de fond a apreciat că cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata unor daune morale de 1000 de lei este întru totul justificată, astfel că a obligat pârâtul, în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la plata acestei sume.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea cererii de recurs, încadrată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu interpretarea greşită a legii, dintr-o dublă perspectivă:
1) Respingerea greşită a excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, în condiţiile în care recurentul susţine că intimata a invocat refuzul nejustificat al instituţiei abilitate de a soluţiona cererea înregistrată în luna septembrie 2006.
În plus, pentru soluţia de admitere a acţiunii deduse judecăţii, instanţa a luat în apreciere data la care reclamanta a formulat prima cerere la autoritatea publică.
2) Constatarea greşită a existenţei unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii intimatei având ca obiect redobândirea cetăţeniei române.
În dezvoltarea acestei critici, recurentul susţine faptul că a răspuns la cererea intimatei, în sensul că aceasta va fi soluţionată favorabil la momentul la care urmează să fie procesate şi cererile similare ale altor cetăţeni moldoveni, depuse în aceeaşi perioadă.
De asemenea, recurentul a reluat susţinerea, făcută şi în faţa instanţei de fond, în sensul că există motive de ordin administrativ, organizatoric - cele peste 360.000 de cereri înregistrate cu acest obiect - care au făcut imposibilă rezolvarea acestora în cadrul unui termen rezonabil.
În opinia recurentului, instanţa de fond trebuia să evalueze exact situaţia specifică a derulării activităţii în exteriorul României şi gradul în care Ministerul Afacerilor Externe îşi poate dimensiona structura administrativă într-un teritoriu ce nu se află sub suveranitatea statului român, împrejurare ce se reflectă asupra mecanismului de luare a deciziilor.
În concluzie, recurentul a arătat că, în speţă, nu sunt întrunite condiţiile existenţei unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii intimatei, conform definiţiei legale a acestei noţiuni, simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezei avute în vedere de legiuitor.
În privinţa daunelor morale, recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanta să fi afirmat, cel puţin ceea ce instanţa de fond a crezut că reprezintă, prejudiciul moral suferit de aceştia. Astfel, respectiva „conştiinţă a neputinţei" este un element vag definit, nereclamat de părţile care au acţionat în judecată şi care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1.000 lei este o compensare adecvată pentru „frustrarea încercată de reclamantă", sentiment care nu constituie o daună emoţională şi nici nu afectează prestigiul social al reclamantei.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, motiv pentru care sentinţa atacată va fi modificată în parte, fiind menţinute celelalte dispoziţii pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
În primul rând, Înalta Curte constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greşita soluţionare de către instanţa de fond a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început al curgerii termenului de prescripţie.
Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripţie cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acţiune [art. 11 alin. (1)] şi (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice şi care nu poate fi depăşit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripţiei avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).
Termenul de prescripţie de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcţie de obiectul acţiunii, în speţă fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) şi c): data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluţionare a acesteia, aşa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii – în cazul nesoluţionării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).
Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situaţie de excepţie de la regula prescriptibilităţii acţiunii în termenul de 6 luni şi devine aplicabil numai dacă acţiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii, în funcţie de obiectul acţiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1).
Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înţeles să limiteze la 1 an perioada de aşteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligenţe şi să nu tergiverseze introducerea acţiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată şi că s-a aşteptat primirea acestuia.
De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi pentru refuzul de efectuare a unei operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza II], să fie îndreptăţită să sesizeze instanţa de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluţionare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a acesteia.
Totodată, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură şi stabilirea sancţiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din CEDO, acestea fiind restricţii admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanţa sa.
În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanţele concrete ale cauzei şi prin prisma acestor scurte consideraţiuni de ordin doctrinar şi jurisprudenţial, este indiscutabil faptul că începând cu septembrie 2006, reclamanta era decăzută din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva cererea formulată la 7 mai 2009.
Evident, dreptul subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, aceasta era îndreptăţită să formuleze o nouă cerere şi să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată.
Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale şi din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe în februarie 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetăţeniei române, fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.
Din această perspectivă, soluţia adoptată asupra excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune este corectă, termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluţionare a acestei noi cereri, acţiunea fiind înregistrată la 7 mai 2009.
Pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că susţinerea recurenţilor privind greşita aplicare de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care defineşte noţiunea de refuz nejustificat de soluţionare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:
Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetăţeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie.
În urma demersurilor repetate întreprinse de intimata-reclamantă începând cu luna septembrie 2006, Secţia Consulară a Ambasadei României la Chişinău a comunicat acestora că Legea cetăţeniei nu stabileşte termene de soluţionare a cererilor şi că instituţia în cauză face eforturi constante pentru procesarea solicitărilor de programări formulate în ultimii ani (fila 7 dosar fond).
Aceste răspunsuri au fost apreciate de intimata-reclamantă ca reprezentând un refuz nejustificat de soluţionare a cererii sale.
Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autorităţile române trebuie să soluţioneze cererile de redobândire a cetăţeniei române.
Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autorităţile române să proceseze astfel de cereri.
Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenţia Europeană pentru Cetăţenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie".
Doctrina europeană a arătat că noţiunea de„termen rezonabil" este o noţiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil" trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global şi în mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente, dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicţiei este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.
În opinia Curţii de la Strasbourg,caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei şi de criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special, în funcţie de complexitatea speţei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri – septembrie 2006 – şi data soluţionării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispoziţiilor legale mai sus menţionate şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depăşesc capacitatea de procesare a Secţiei Consulare a Ambasadei, întrucât autorităţile naţionale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerităţii, care guvernează materia aflată în discuţie.
În ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, Înalta Curte reţine că această critică este fondată pentru considerentele în continuare arătate.
Pentru acordarea de daune morale nu este suficientă stabilirea culpei autorităţii, ci reclamanta trebuie să dovedească daunele suferite.
Chiar dacă suma solicitată de reclamantă este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească producerea prejudiciului şi legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu şi fapta autorităţii.
Având în vedere că acestea nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la daunele morale.
În consecinţă, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica, în parte, sentinţa recurată în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menţinându-se celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe, împotriva sentinţei civile nr. 4134 din 25 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică, în parte, sentinţa atacată în sensul că înlătură obligarea autorităţii pârâte la plata daunelor morale către reclamantă.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 17 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3190/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 3194/2010. Contencios → |
|---|
