ICCJ. Decizia nr. 3270/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3270/2010
Dosar nr. 768.1/97/2009
Şedinţa publică din 22 iunie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentinţa nr. 105/F/CA/2010 din 20 aprilie 2010 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă în parte excepţia de nelegalitate invocată de petenţii O.H. prin P., respectiv C.L.O. Haţeg, în contradictoriu cu intimaţii G.R. – S.G., SC M. SRL Haţeg, D.A., SC T. SRL Haţeg, G.M.D., B.N., B.A., SC G.P. SRL Haţeg, S.C.V. şi SC S.M.C. SRL Haţeg. Instanţa a constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din HG nr. 884/2004, respingând excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din acelaşi act normativ.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din HG nr. 884/2004, bunurile imobile sau părţile acestora aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ teritoriale, în care funcţionează cabinete medicale, trec în proprietatea privată a statului, respectiv a unităţilor teritoriale, potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998, în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii.
S-a mai reţinut că în conformitate cu dispoziţiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin HG, a C.J. sau a C.L., dacă prin Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel.
Instanţa a apreciat că prin art. 1 alin. (1) din HG nr. 884/2004 s-a dispus de către emitentul hotărârii cu privire la trecerea în proprietatea privată a unităţilor administrativ - teritoriale a bunurilor aflate în proprietatea publică a acestora, cu încălcarea competenţelor stabilite prin prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998
În atare condiţii, consiliul local este lipsit de dreptul de apreciere cu privire la oportunitatea acestei măsuri, ajungându-se la atât la încălcarea principiului autonomiei, consacrat prin art. 2 din Legea nr. 215/2001 dezvoltat prin dispoziţiile 3, 4, 5 şi 10 din acelaşi act normativ şi de art. 120, respectiv art. 121 din Constituţia României, cât şi a dispoziţiilor art. 136 alin. (2) din Constituţie.
În ce priveşte prevederile art. 4 alin. (2) din HG nr. 884/2004, în conformitate cu care modul de calcul al redevenţei se stabileşte de către concedent, iar valoarea redevenţei se negociază cu concesionarul şi va fi de 1 euro/mp/an în primii 5 ani, s-a apreciat că acesta stabileşte o condiţie avantajoasă, pe o perioadă limitată, pentru medicii care îşi desfăşoară activitatea în spaţiul concesionat, reprezentând o transpunere a principiului constituţional prevăzut de art. 34 care impune statului ca, prin organele sale, să garanteze dreptul la ocrotirea sănătăţii, prin măsuri de asigurare a sănătăţii publice.
A apreciat prima instanţă că în raport cu interesul public de facilitare a accesului la serviciile medicale, limitarea pe o perioadă de 5 ani a cuantumului redevenţei nu este contrară reglementărilor invocate, în măsura în care autonomia locală presupune dreptul autorităţilor administraţiei publice locale de a gestiona bunurile în interesul colectivităţii pe care o reprezintă.
Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a formulat recurs pârâtul G.R.
În motivarea recursului, pârâtul a arătat, în esenţă, următoarele:
Instanţa de fond a respins nejustificat excepţia inadmisibilităţii cererii, deşi a arătat că instanţa supremă se mai pronunţase anterior prin numeroase decizii în sensul susţinerilor G.R.
În speţă, excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ cu caracter normativ, situaţie în care prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt inaplicabile.
Deşi în sistemul judiciar român judecătorul nu este legat, în hotărârea pe care o pronunţă, de o cauză similară sau de un proces similar judecat de el însuţi sau de o altă instanţă, precedentul judiciar nefiind legiferat ca izvor de drept, totuşi există în legislaţie prevederi legale care urmăresc unificarea practicii judiciare, precum şi interpretarea şi aplicarea unitară a legii, cum ar fi reglementările privind recursul în interesul legii, dar şi prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, potrivit cărora instanţa supremă asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii. Or, prin hotărârea atacată, instanţa de fond a deconsiderat rolul şi importanţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în unificarea practicii judiciare.
Pe fondul cauzei, se impune a fi precizat că în mod nejudicios a fost exclusă din analiza textului sintagma „potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998", care infirmă concluzia instanţei de fond privind încălcarea competenţelor autorităţilor locale.
Pe de altă parte, prima instanţă a apreciat eronat asupra drepturilor de apreciere al C.L. cu privire la oportunitatea acestei măsuri în condiţiile în care prin textul art. 1 era stabilit un termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii, depăşit cu mult la data soluţionării cauzei.
În mod eronat a fost admisă excepţia de nelegalitate a HG nr. 884/2004, aspectele reţinute de instanţă vizând, în realitate, forme de aplicare a normei prescrise prin lege şi prin actul administrativ subsecvent în raport de situaţia de fapt. În consecinţă, problemele de ordin practic ce rezultă din aplicarea dispoziţiilor criticate privesc modul de interpretare şi aplicare a legii, care nu intră sub incidenţa controlului de legalitate realizat de instanţele de contencios administrativ.
Examinând hotărârea recurată prin prisma criticilor formulate precum şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii invocată de G.R., Înalta Curte constată că în mod corect a fost respinsă de către prima instanţă.
Asupra admisibilităţii excepţiei de nelegalitate formulată cu privire la un act administrativ normativ.
Art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data pronunţării sentinţei, are următorul conţinut: „(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze. (2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
Din economia textului rezultă, în mod evident, că excepţia de nelegalitate, putând fi invocată oricând în cadrul unui proces, adică în soluţionarea unei acţiuni aflate pe rolul oricărei instanţe în orice grad de jurisdicţie, este un mijloc de apărare, iar nu o acţiune în contenciosul administrativ, în sensul art. 8 din Legea nr. 554/ 2004.
În ceea ce priveşte calificarea actului administrativ unilateral atacat în raport cu nivelul de adresabilitate: individual sau normativ, este evident că omisiunea legiuitorului cu privire la excepţia de nelegalitate a actelor normative nu constituie fine de neprimire a excepţiei pentru aceste acte, pe baza mai multor argumente:
1) în „expunerea de motive" la Legea nr. 262/2007, care a modificat dispoziţiile art. 4 în sensul textului mai sus citat, la punctul 2 alin. (6), în legătură cu art. 4 alin. (l) din Legea nr. 554/2004, se arată:
„Pentru a se înlătura orice discuţie, iniţiativa legislativă propunea o completare, textul dobândind redactarea: «legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual sau normativ, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces».
Aşadar, modificarea textului viza includerea ambelor categorii de acte în textul art. 4, iar nu doar pe cele individuale.
2) Principiul coerenţei legislative impune soluţia admisibilităţii excepţiei de nelegalitate, atât pentru actele individuale, cât şi pentru cele normative, aşa încât acest mijloc de apărare să nu fie restrictiv, pierzându-şi astfel funcţia pentru care a fost creat.
Dacă legiuitorul a înţeles să pună la îndemâna persoanelor de drept privat un mijloc de apărare pe cale de excepţie pentru acte de autoritate individuale, în privinţa cărora cei vizaţi au deja la îndemână acţiunea directă în contenciosul administrativ, pe baza argumentului de logică «afortiori», cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit persoanelor în legătură cu acte normative a căror adresabilitate este generală şi ale căror efecte asupra persoanelor se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci şi mult ulterior.
3) Din conţinutul general al „expunerii de motive" la Legea nr. 262/2007 rezultă cert că modificarea art. 4 a apărut ca necesitate pentru înlăturarea unei ambiguităţi a textului iniţial, în sensul că excepţia de nelegalitate poate fi invocată împotriva oricărui act administrativ unilateral, fie el individual sau normativ. Modificarea avea rolul de a include în sfera actelor şi pe cele individuale, iar nu de a le exclude pe cele normative.
Faptul că au fost pronunţate hotărâri judecătoreşti şi în sensul celor susţinute de pârâtul G.R., nu avea relevanţă, judecătorul fondului nefiind ţinut atunci când soluţionează excepţia de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ să urmeze jurisprudenţa respectivă. Apoi, contrar afirmaţiilor recurentului, instanţa supremă s-a pronunţat constant în sensul admisibilităţii unor astfel de excepţii de nelegalitate.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, prima instanţă a reţinut corect că prevederile art. 1 alin. (1) din HG nr. 884/2004 sunt nelegale.
Prin dispoziţiile art. 1 alin. (1) din HG nr. 884/2004 s-a dispus trecerea din proprietate publică în proprietatea privată a statului, respectiv a unităţilor administrativ teritoriale, a bunurilor imobile sau părţi din acestea, în care funcţionează cabinete medicale înfiinţate conform OG nr. 124/1998, potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998.
În conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001 Consiliul local este autoritatea deliberativă a administraţiei publice locale care administrează domeniul public şi privat al comunei fiind singura autoritate care poate hotărî trecerea unui bun imobil din domeniul public de interes local în domeniul privat al comunei, astfel cu prevăd dispoziţiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. G.R. nu se poate substitui C.L. şi nu poate dispune trecerea prin act administrativ (hotărâre de guvern) a unui bun de interes local din domeniul public în domeniul privat al unităţii administrativ teritoriale.
Este real faptul că art. 14 alin. (3) din OG nr. 124/1998, modificată, privind organizarea şi funcţionarea cabinetelor medicale, s-a prevăzut că bunurile imobile aflate în proprietate publică, utilizate pentru activităţi medicale, vor fi trecute în domeniul privat al statului, respectiv al unităţilor administrativ-teritoriale. Aceasta este norma legală, de principiu, care trebuia aplicată în respectarea competenţelor prevăzute în Legea nr. 215/2001 (în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern contestate) şi în art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.
Din aceste considerente rezultă nelegalitatea art. 1 alin. (1) al HG nr. 884/2004, astfel cum în mod corect a stabilit curtea de apel, întrucât Guvernul nu se poate substitui şi nu poate prelua competenţele C.L. privind trecerea unui bun imobil din proprietatea publică a unităţii administrativ teritoriale în proprietatea privată a acesteia
Având în vedere OG nr. 124/1998, modificată, privind organizarea şi funcţionarea cabinetelor medicale, Legea nr. 219/1998, modificată, privind regimul concesiunilor, art. 10 din Legea nr. 215/2001, republicată, privind administraţia publică locală, art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, actul atacat este nelegal şi în mod corect instanţa de fond a admis excepţia de nelegalitate.
Referirea din text la art. 10 din Legea nr. 215/1998 nu schimbă cu nimic situaţia. Textul legal precitat statuează că trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin HG, a C.J., respectiv a C.G.M.B. sau a C.L. Or, tocmai în pofida prevederii legale amintite, Guvernul, comite o intruziune în sfera de competenţă a autorităţii publice locale, în condiţiile în care ordonă în termeni imperativi, în hotărârea atacată în prezenta cauză, trecerea în proprietatea privată a bunurilor imobile în care funcţionează cabinete medicale.
Cum corect s-a apreciat că trecerea bunurilor respective intră în competenţa C.L., nu a Guvernului, chestiunea referitoare la exercitarea dreptului de apreciere asupra oportunităţii unei astfel de măsuri, nu poate fi pusă în discuţie de recurent.
În fine, din cele ce preced, rezultă cu puterea evidenţei că prevederile art. 1 alin. (1) din HG nr. 884/2004 sunt nelegale, şi nu se poate discuta în termenii propuşi de recurent, în sensul că nu ar fi o chestiune de legalitate a textului contestat pe calea excepţiei de nelegalitate, ci de aplicare, aşa cum rezultă din practica administrativă.
În consecinţă, Înalta Curte va respinge recursul pârâtului G.R., ca nefondat, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de G.R. – S.G. împotriva Sentinţei nr. 105/F/CA/2010 din 20 aprilie 2010 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3268/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 3273/2010. Contencios. Anulare acte privind... → |
|---|
