ICCJ. Decizia nr. 3457/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr.3457/2010
Dosar nr. 7037/2/2009
Şedinţa publică din 29 iunie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamantul F.M. a solicitat instanţei în contradictoriu cu pârâtul ministerul public - parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie ŞI Justiţie, reprezentat prin P.G.P. de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, suspendarea executării Ordinului nr. 1472/2009 emis la data de 2 iulie 2009 de către P.G.P. de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, până la pronunţarea instanţei de fond.
în motivarea cererii reclamantul a arătat, în esenţă, că la data de 03 martie 2009, a fost emis Ordinul 526/2009 privind salarizarea procurorilor din cadrul Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie si Justiţie, D.I.I.C.O.T., parchetelor de pe lângă curţi de apel, tribunale şi judecătorii, prin care s-a dispus acordarea începând cu data de 01 martie 2009, a sporului de risc si solicitare neuropsihica, calculat la indemnizaţia de încadrare bruta prevăzuta de lege. Prin Ordinul nr. 1472/2009, P.G.P. de pe lângă înalta Curte de Casaţie si Justiţie a dispus suspendarea aplicării Ordinului nr. 526/2009, începând cu data de 01 iunie 2009, motivat de împrejurarea ca prin adresa nr. 293378/2009 a Ministerului Finanţelor s-a comunicat suspendarea solicitării Ministerului Public de plata în continuare a sporului în cauza, întrucât aceasta plată intra sub incidenţa OUG nr. 71/2009.
Se arată de către reclamant că, în speţa, sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei, în data de 5 noiembrie 2009, pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, reprezentat prin P.G.P. de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a invocat excepţia lipsei de interes a reclamantului în promovarea acţiunii, în raport de împrejurarea că prin sentinţa civila nr. 361 din 08 iulie 2009 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, în dosarul nr. 1305/33/2009, s-a admis acţiunea reclamanţilor H.M. ş.a. şi s-a dispus anularea Ordinului nr. 1472/2009 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Totodată, prin sentinţa civilă nr. 2864 din 07 iulie 2009 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti s-a dispus suspendarea executării aceluiaşi ordin. în raport de aceste hotărâri judecătoreşti şi faţă de dispoziţiile art. 14 alin. (4) şi (7) din Legea nr. 554/2004, pârâtul apreciază că cererea reclamantului apare ca lipsită de interes.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 4386 din 9 decembrie 2009, a respins excepţia lipsei de interes a reclamantului şi pe cale de consecinţă a admis cererea acestuia, dispunând suspendarea executării Ordinului nr. 1472/2009 emis de P.G.P. de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut următoarele:
În ce priveşte excepţia lipsei de interes instanţa de fond a reţinut că împrejurarea invocată de către pârât referitoare la faptul că executarea actelor a căror executare se solicită a fi suspendată în prezenta cauză, a fost deja suspendată în dosarele invocate, nu lipseşte prezenta acţiune de interes de vreme ce, potrivit alin. (1) al art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral se dispune până la pronunţarea instanţei învestită cu soluţionarea fondului pricinii, având aceleaşi părţi, adică a cererii în anularea actului promovată de către acelaşi reclamant.
Pe fondul cauzei s-a reţinut că reprezintă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actelor administrative contestate împrejurarea că acestea retroactivează, având incidenţă asupra drepturilor salariale cuvenite reclamantului pe luna iunie 2009, deşi sunt emise la data de 2 iulie 2009.
A mai reţinut şi faptul că actul normativ care fundamentează soluţia de suspendare a aplicării Ordinului nr. 526/2009, reglementează modalitatea de plată a unor sume prevăzute în titluri executorii, deci drepturi salariale restante, iar ordinul în cauză priveşte plata sporului de 50 % de risc şi suprasolicitare neuropsihică acordat pentru viitor, începând cu 1 martie 2009, indiferent dacă beneficiarii deţin sau nu un titlu executoriu.
S-a mai reţinut că, prin Ordinul nr. 1472/2009, dreptul salarial reprezentat de sporul de 50 % pentru risc şi suprasolicitare neuropsihica a fost diminuat retroactiv şi, prin aceasta se produce un prejudiciu previzibil reclamantului, prin aceea că îi sunt diminuate drepturile salariale lunare în mod substanţial. Reclamantul avea, în mod indubitabil, o speranţă legitimă în ceea ce priveşte valoarea patrimonială pe care urma să o primească pentru prestarea activităţii în luna iunie 2009 şi în continuare.
Împotriva acestei sentinţe considerată nelegală şi netemeinică a declarat recurs pârâtul Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Recurentul a reiterat excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, pe considerentul că ordinul a cărei anulare se solicită fiind un act administrativ unilateral, cu caracter normativ şi nu individual astfel încât suspendarea acestuia odată pronunţată, lipseşte actul de efecte juridice în totalitatea sa.
Prin cel de-al doilea motiv de recurs, recurentul invocă excepţia lipsei de obiect a acţiunii, întrucât după data de 1 ianuarie 2010 s-a făcut aplicarea Legii nr. 330/2009 astfel că, O.P.G. nr. 526/2009 cât şi Ordinul nr. 1472/2009, au fost abrogate ca urmare a emiterii Ordinului nr. 2777/2009 al P.G.P. al Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Recurentul a mai susţinut că instanţa de fond a dispus în mod nelegal suspendarea executării actului administrativ atacat, depăşind atribuţiile puterii judecătoreşti prin adăugarea la legea specială de salarizare a magistraţilor, schimbând înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestui act normativ, hotărârea pronunţată fiind dată cu aplicarea greşită a legii.
S-a mai susţinut şi faptul că, instanţa de fond s-a aflat în eroare deoarece prin O.P.G. nr. 1472/2009 nu a avut loc o diminuare a drepturilor salariale, ci doar o suspendare a plăţii acestora mai exact o amânare a plăţii drepturilor salariale reprezentând sporul pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică de 50 % plata urmând să fie făcută în condiţiile şi termenele stabilite de OUG nr. 71/1990.
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.
Referitor la excepţia lipsei de interes a reclamanţilor în promovarea acţiunii, se va reţine că nu este întemeiată, interesul fiind justificat de suspendarea efectelor actului contestat, împrejurarea că această măsură ar fi fost, deja, dispusă prin alte hotărâri judecătoreşti neavând relevanţă, întrucât aceste hotărâri îşi limitează efectele la părţile procesului în care au fost pronunţate.
Cât priveşte excepţia lipsei de obiect a acţiunii, prin faptul că Ordinul nr. 1472/2009 ar fi fost abrogat urmare a emiterii Ordinului nr. 2777/2009, urmează să se constate că aceasta este neîntemeiată, întrucât analizarea de către instanţa de judecată a cererii de suspendare a executării unui act administrativ trebuie făcută în raport de legislaţia în vigoare la data emiterii respectivului act; or la data emiterii actului administrativ contestat şi chiar a judecării cererii de suspendare a executării acestuia, actul normativ invocat de către recurent nu era în vigoare.
Cu privire la cererea de suspendare, se va reţine, de asemenea, că soluţia atacată este temeinică şi legală.
Astfel, aşa cum s-a arătat, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl constituie suspendarea executării Ordinului nr. 1472/2009 emis de P.G.P. de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 01 iunie 2009, suspendarea plăţii sporului de 50 % pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze şi pentru viitor. În plus, se arată că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În ceea ce priveşte această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuşi, titlu executoriu.
Aşadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Rezultă din textul legal susmenţionat că, pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existenţa unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetăţeanul şi statul.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret au obligaţia să o realizeze; aşadar, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că există un caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, prin actul administrativ analizat, emis la data de 2 iulie 2009, s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că a fot încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie precizat, de asemenea, că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
De asemenea, un alt aspect care vădeşte aparenţa de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
În ceea ce priveşte noţiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, o defineşte ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Această condiţie legală este, de asemenea, îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
Faţă de cele arătate, apreciind că în mod corect instanţa de fond a reţinut că, în cauză, sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul declarat, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie împotriva sentinţei civile nr. 4386 din 9 decembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3455/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 3462/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
