ICCJ. Decizia nr. 3533/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr.3533/2010
Dosar nr. 470/43/2009
Şedinţa publică din 7 iulie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prima instanţă
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta N.E., a solicitat anularea ordinului nr. 1000 din 13 octombrie 2009 emis de Preşedintele C.N.P.A.S.
în motivarea cererii reclamanta a arătat că prin ordinul atacat s-a dispus încetarea contractului de management încheiat de reclamantă cu C.N.P.A.S.
S-a menţionat că ordinul este nelegal deoarece s-a emis de o persoană necompetentă şi că trebuia emis de ministrul muncii familiei şi protecţiei sociale, în calitate de ordonator de credite, aşa cum prevede art. 9 alin (2) din contract.
Reclamanta a arătat că ordinul este nul deoarece nu cuprinde motivarea măsurii luate şi că trimiterea din preambul la mai multe acte normative nu constituie justificarea măsurii luate.
S-a arătat că nu s-au avut în vedere dispoziţiile art. 268 C. muncii.
De asemenea, s-a menţionat că revocarea directorului se realizează prin act administrativ al ordonatorului principal de credite şi produce efecte de la data luării la cunoştinţă.
S-a precizat că nu a fost notificată potrivit art. 9 lit. c) din contractul de management anterior emiterii ordinului.
în drept, s-au invocat dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004.
C.N.P.A.S. a depus întâmpinare şi a invocat excepţia netimbrării acţiunii şi excepţia prematurităţii acţiunii.
Cu privire la a doua excepţie a arătat că reclamanta a înţeles să introducă acţiune în instanţă fără să aştepte răspunsul instituţiei la plângerea prealabilă, înregistrată la Cabinetul Preşedintelui C.N.P.A.S. sub nr. 3136 din 20 octombrie 2009 şi că termenul legal de soluţionare a unei plângeri este de 30 de zile.
Pe fondul cauzei a solicitat respingerea acţiunii deoarece Ordinul a fost emis în conformitate cu prevederile legale în vigoare, respectiv OUG nr. 105/2009.
S-a apreciat că pentru a ocupa postul de director coordonator al C.J.P. Mureş, reclamanta N.E. avea posibilitatea participării la concursul organizat de C.N.P.A.S., cu respectarea dispoziţiilor prevăzute în acest sens de OUG nr. 105/2009, în vederea evaluării cunoştinţelor, pentru ocuparea acestui post.
Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 10 din 26 ianuarie 2010, a respins excepţiile privind netimbrarea şi prematuritatea acţiunii.
A admis acţiunea formulată de N.E. împotriva pârâtei C.N.P.A.S. şi a anulat Ordinul nr. 1000/2009 emis de Preşedintele C.N.P.A.S.
în motivarea hotărârii pronunţate prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
Cu privire la excepţia netimbrării acţiunii, s-a arătat că reclamanta a depus dovada achitării taxelor judiciare la termenul de judecată din 26 ianuarie 2010.
Nici excepţia prematurităţii nu este întemeiată întrucât reclamanta a făcut dovada introducerii plângerii prealabile însă este evident că nu a primit un răspuns pozitiv de la pârâtă şi că nu a existat posibilitatea soluţionării litigiului pe cale amiabilă. Faptul că reclamanta nu a aşteptat exact 30 de zile cât avea la dispoziţie pârâta pentru a soluţiona plângerea este irelevant în condiţiile în care la împlinirea celor 30 de zile reclamanta nu a primit un răspuns pozitiv la plângerea prealabilă.
Cu privire la fondul cauzei prima instanţă a reţinut următoarele: Ordinul nr. 1000/2009 al Preşedintelui C.N.P.A.S. a fost emis în considerarea dispoziţiilor din cuprinsul Legii nr. 19/2000, Legii nr. 53/2003-Codul muncii, Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, OUG nr. 105/2009, HG nr. 13/2004 şi a Ordinului ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale nr. 1234/2009.
Faptul că OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin OUG nr. 105/2009 (art. XIV) iar contractul de management a fost încheiat în baza OUG nr. 37/2009, este irelevant, deoarece în speţă nu se discută anularea contractului de management ci anularea unui ordin, astfel că analiza vizează legalitatea ordinului.
Pentru a putea verifica legalitatea ordinului instanţa trebuie să verifice dacă măsura luată este sau nu în concordanţă cu dispoziţiile legale invocate în cuprinsul ordinului.
Or, din analiza actelor dosarului s-a constatat că nu se indică un temei legal concret în baza căruia s-au luat măsurile din cuprinsul ordinului, ci s-a făcut o trimitere absolut generală la Legea nr. 19/2000, Legea nr. 53/2003, Legea nr. 188/1999, O.U.G nr. 105/2009, HG nr. 13/2004 şi Ordinul ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale nr. 1234/2009.
Cât priveşte faptul că ordinul trebuia emis de ordonatorul principal de credite potrivit art. 9 alin (2) din contractul de management s-a reţinut că nu se poate verifica acest aspect deoarece acesta priveşte încetarea contractului prin revocarea din funcţie, situaţie reglementată de art. 9 alin (1) lit. c) din contract, iar în ordinul atacat nu se menţionează în concret care este motivul pentru care încetează contractul.
Instanţa de recurs
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta C.N.P.A.S.
În motivele de recurs s-a invocat inadmisibilitatea acţiunii cu motivarea că acţiunea s-a introdus înainte de epuizarea termenului de 30 de zile reglementat de Legea nr. 554/2004 pentru soluţionarea plângerii prealabile.
Pe fondul litigiului s-a susţinut că Ordinul nr. 1000/2009 este legal, fiind emis cu respectarea dispoziţiilor OUG nr. 105/2009, că OUG nr. 37/2009, care a constituit temeiul legal al încheierii contractului de management al reclamantei, a fost abrogată, astfel încât erau aplicabile prevederile OUG nr. 105/2009.
Înalta Curte, din examinarea acţiunii, a motivelor de recurs şi a legislaţiei aplicabile, reţine:
Situaţia de fapt
Reclamanta a fost numită ca director coordonator al C.J.P. Mureş în temeiul OUG nr. 37/2009.
Prin ordinul nr. 1000/2009 al C.N.P.A.S. a încetat contractul de management al acesteia începând cu 14 octombrie 2009 şi a revenit în funcţia publică deţinută anterior, ordinul fiind emis în baza OUG nr. 105/2009.
Reclamanta a formulat plângere prealabilă la 20 octombrie 2009 şi a introdus acţiunea la 28 octombrie 2009.
Legislaţia aplicabilă
Legea nr. 554/2004, art. 7 alin. (1) - Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia
alin. (4) - Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluţionează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g).
Constituţia României: art. 73 categorii de legi.
alin. (1) - Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.
alin. (3) - Prin lege organică se reglementează:
lit. j) – statutul funcţionarilor publici
art. 115 alin. (1) - Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.
alin. (2) - Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe.
alin. (4) - Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.
alin. (8) - Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei.
Din examinarea motivelor de recurs, a acţiunii şi a legislaţiei aplicabile, Înalta Curte reţine:
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii
Inadmisibilitatea face parte din categoria excepţiilor procesuale de fond, care privesc lipsuri referitoare la exerciţiul dreptului la acţiune, cu efect dirimant, care fără a pune în discuţie fondul dreptului, pot conduce la respingerea acţiunii, ca urmare a neîndeplinirii unei condiţii prealabile.
În cauză, prin reglementarea cuprinsă în art. 7 din Legea nr. 554/2004 s-a introdus ca şi condiţie de exercitare a acţiunii formularea plângerii prealabile, adică obligaţia persoanei care se consideră vătămată de a se adresa cu reclamaţie organului administrativ emitent, sau celui ierarhic superior, dacă există, mai înainte de a sesiza instanţa de judecată cu anularea actului apreciat ca nelegal.
Din examinarea textului art. 7 din Legea nr. 554/2004 rezultă că numai în situaţia în care nu s-a formulat plângere prealabilă şi deci nu s-a îndeplinit una dintre condiţiile de exercitare a acţiunii,intervine sancţiunea inadmisibilităţii acţiunii.
Introducerea acţiunii, mai înainte de epuizarea termenului prevăzut de lege, pentru ca organul administrativ emitent sau celui ierarhic superior să soluţioneze recursul graţios sau ierarhic, nu este sancţionată cu inadmisibilitatea, astfel că această excepţie este nefondată.
Cu privire la fondul litigiului
Criticile formulate în recurs privind fondul litigiului sunt întemeiate, potrivit explicaţiilor ce se vor face în continuare.
Guvernul României a adoptat OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin Decizia susmenţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă, a OUG nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din Ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte OUG nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit OUG nr. 37/2009, întrucât conţine aceleaşi soluţii legislative.
În speţă, reclamanta a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată de asemenea neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte OUG nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al OUG nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantei într-o funcţie publică de conducere în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al OUG nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
fenomenul enunţat apare ca un „ecran" legislativ, în sensul că o lege neconstituţională constituie un „ecran" între actul administrativ şi constituţie; dar în momentul în care „ecranul" dispare din ordinea juridică, actul normativ fiind declarat neconstituţional, nu mai subzistă nici un temei pentru menţinerea actului administrativ, emis în baza actului normativ declarat neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al Ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
În consecinţă, acţiunea reclamantei este neîntemeiată, motiv pentru care în baza art. 312 şi 3041 C. proc. civ., se va admite şi se va modifica hotărârea atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de C.N.P.A.S. împotriva sentinţei nr. 10 din 26 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică hotărârea atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 iulie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2643/2010. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 3697/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
