ICCJ. Decizia nr. 3676/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3676/2010
Dosar nr. 7585/2/2009
Şedinţa publică din 17 septembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul C.O. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se constate refuzul nejustificat al acestuia de a-i soluţiona cererea privind primirea actelor necesare redobândirii cetăţeniei române şi, pe cale de consecinţă, să fie obligat să-i primească cererea de redobândire a cetăţeniei române în maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii instanţei, precum şi să fie obligat pârâtul la acordarea de daune morale în cuantum de 1000 lei.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că la data de 30 septembrie 2006, s-a adresat cu o primă cerere scrisă către Secţia Consulară a Ambasadei României din Chişinău, instituţie competentă potrivit Legii cetăţeniei române nr. 21/1991 să primească cererile de redobândire a cetăţeniei române din partea solicitanţilor care au domiciliul în Republica Moldova, că timp de 2 ani şi 10 zile nu a fost invitat pentru a depune cererea de redobândire a cetăţeniei române împreună cu actele necesare, astfel că la data de 17 iulie 2009 a revenit cu o nouă cerere adresată Ministerului Afacerilor Externe, cu rugămintea de a o transmite către Secţia Consulară a Ambasadei României din Chişinău.
În motivarea capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la plata sumei de 1000 lei cu titlu de daune morale, reclamantul a arătat că timp de aproximativ 2 ani şi 10 luni a fost privat de posibilitatea de a beneficia de cetăţenia română, prin refuzul nejustificat de a-i înregistra cererea de redobândire a cetăţeniei române, că prin această atitudine pârâtul i-a încălcat demnitatea umană, fiind nevoit să se umilească, să stea de fiecare dată la cozi, să cheltuiască bani, timp, etc. pentru a obţine viza de intrare în România.
Prin întâmpinarea formulată la data de 03 decembrie 2009, pârâtul a invocat excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, faţă de dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arătând că reclamantul a formulat acţiunea cu menţiunea că întemeierea în fapt a acesteia este lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna septembrie 2006, fără a preciza faptul că cererea din data de 17 septembrie 2009 ar fi o cerere independentă faţă de prima, astfel că, la data sesizării instanţei, se împlinise termenul de 6 luni în care reclamantul trebuia să formuleze acţiunea, termen ce a curs de la data când s-a împlinit intervalul legal de răspuns pentru prima cerere, respectiv data de 30 octombrie 2006.
Prin sentinţa civilă nr. 4419 din 10 decembrie 2009 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, invocată de pârât, a admis acţiunea formulată de reclamantul C.O., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a obligat pârâtul să-i primească reclamantului cererea de redobândire a cetăţeniei române în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a sentinţei şi să plătească către reclamant suma de 1000 lei daune morale şi suma de 504,3 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut în esenţă următoarele:
Curtea de Apel, examinând cu prioritate, potrivit disp. art. 137 alin. (1) C. proc. civ., excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, a constatat că aceasta este neîntemeiată şi a respins-o, având în vedere că sesizarea instanţei a avut loc în termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care curge de la expirarea termenului legal de soluţionare a cererii, întrucât pârâtul nu a comunicat niciun răspuns la cererea reclamantului din data de 30 septembrie 2006, reiterată la data de 17 iulie 2009.
Instanţa a reţinut că în speţă, timpul scurs de la data înregistrării primei cereri a reclamantului (30 septembrie 2006) şi până la data sesizării instanţei (05 august 2009), raportat la cerinţa impusă de legiuitor, în sensul ca aceste cereri să fie înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie, precum şi la faptul că până la data judecării cauzei reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea formulată, conduce la concluzia nerespectării termenului rezonabil de către autoritatea pârâtă.
De asemenea, în temeiul art. 18 alin. (3) din acelaşi act normativ, instanţa a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 1000 lei cu titlu de daune morale, având în vedere că lipsa totală de acţiune a autorităţii pârâte timp de aproximativ 3 ani de zile a avut ca efect privarea reclamantului de dreptul legal şi constituţional de depunere a cererii de redobândire a cetăţeniei române.
În baza art. 274 C. proc. civ., pârâtul a fost obligat la plata sumei de 504,3 lei cheltuieli de judecată către reclamant constând în onorariu de avocat, taxă de timbru şi timbru judiciar.
Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea cererii de recurs, încadrată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu interpretarea greşită a legii.
Recurentul consideră că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, în condiţiile în care recurentul susţine că intimatul a invocat refuzul nejustificat al instituţiei abilitate de a soluţiona cererea înregistrată în luna septembrie 2006.
În plus, pentru soluţia de admitere a acţiunii deduse judecăţii, instanţa a luat în apreciere data la care reclamantul a formulat prima cerere la autoritatea publică.
De asemenea, recurentul arată că greşit s-a constatat existenţa unui refuz nejustificat de rezolvare a cererilor intimatului având ca obiect redobândirea cetăţeniei române.
În dezvoltarea acestei critici, recurentul susţine faptul că a răspuns la cererea intimatului, în sensul că aceasta va fi soluţionată favorabil la momentul la care urmează să fie procesate şi cererile similare ale altor cetăţeni moldoveni, depuse în aceeaşi perioadă.
De asemenea, recurentul a reluat susţinerea, făcută şi în faţa instanţei de fond, în sensul că există motive de ordin administrativ, organizatoric – cele peste 360.000 de cereri înregistrate cu acest obiect – care au făcut imposibilă rezolvarea acestora în cadrul unui termen rezonabil.
În opinia recurentului, instanţa de fond trebuia să evalueze exact situaţia specifică a derulării activităţii în exteriorul României şi gradul în care Ministerul Afacerilor Externe îşi poate dimensiona structura administrativă într-un teritoriu ce nu se află sub suveranitatea statului român, împrejurare ce se reflectă asupra mecanismului de luare a deciziilor.
În concluzie, recurentul a arătat că, în speţă, nu sunt întrunite condiţiile existenţei unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii intimatului, conform definiţiei legale a acestei noţiuni, simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezei avute în vedere de legiuitor.
În privinţa daunelor morale, recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamantul să fi afirmat, cel puţin ceea ce instanţa de fond a crezut că reprezintă, prejudiciul moral suferit de acesta. Astfel, respectiva „conştiinţă a neputinţei" este un element vag definit, nereclamat de părţile care au acţionat în judecată şi care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1.000 lei este o compensare adecvată pentru „frustrarea încercată de reclamanţi", sentiment care nu constituie o daună emoţională şi nici nu afectează prestigiul social al reclamantului.
Faptul că s-a oferit câştig de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa vătămare a dreptului reclamantului prin soluţia instanţei, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită şi alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în speţă.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, motiv pentru care sentinţa atacată va fi modificată în parte, fiind menţinute celelalte dispoziţii, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
În primul rând, Înalta Curte constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greşita soluţionare de către instanţa de fond a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început al curgerii termenului de prescripţie.
Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripţie cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acţiune [art. 11 alin. (1)] şi (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice şi care nu poate fi depăşit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripţiei avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).
Termenul de prescripţie de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcţie de obiectul acţiunii, în speţă fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) şi c): data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluţionare a acesteia, aşa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii – în cazul nesoluţionării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).
Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situaţie de excepţie de la regula prescriptibilităţii acţiunii în termenul de 6 luni şi devine aplicabil numai dacă acţiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii, în funcţie de obiectul acţiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1).
Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înţeles să limiteze la 1 an perioada de aşteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligenţe şi să nu tergiverseze introducerea acţiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată şi că s-a aşteptat primirea acestuia.
De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi pentru refuzul de efectuare a unei operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza II], să fie îndreptăţită să sesizeze instanţa de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluţionare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a acesteia.
Totodată, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură şi stabilirea sancţiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din CEDO, acestea fiind restricţii admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanţa sa.
În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanţele concrete ale cauzei şi prin prisma acestor scurte consideraţiuni de ordin doctrinar şi jurisprudenţial, este indiscutabil faptul că începând cu data de 30 septembrie 2006, reclamantul era decăzut din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a i se rezolva cererea formulată la 17 iulie 2009.
Evident, dreptul subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptăţit să formuleze o nouă cerere şi să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată.
Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale şi din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe la data de 17 iulie 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetăţeniei române, fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.
Din această perspectivă, soluţia adoptată asupra excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune este corectă, termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluţionare a acestei noi cereri, acţiunea fiind înregistrată la data de 5 august 2009.
Pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că susţinerea recurentului privind greşita aplicare de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care defineşte noţiunea de refuz nejustificat de soluţionare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:
Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetăţeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie.
În urma demersurilor repetate întreprinse de intimatul-reclamant începând cu luna septembrie 2006, Secţia Consulară a Ambasadei României la Chişinău i-a comunicat acestuia că Legea cetăţeniei nu stabileşte termene de soluţionare a cererilor şi că instituţia în cauză face eforturi constante pentru procesarea solicitărilor de programări formulate în ultimii ani.
Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autorităţile române trebuie să soluţioneze cererile de redobândire a cetăţeniei române.
Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autorităţile române să proceseze astfel de cereri.
Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenţia Europeană pentru Cetăţenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie".
Doctrina europeană a arătat că noţiunea de„termen rezonabil" este o noţiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil" trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global şi în mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente, dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicţiei este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.
În opinia Curţii de la Strasbourg,caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei şi de criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special, în funcţie de complexitatea speţei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri – septembrie 2006 – şi data soluţionării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispoziţiilor legale mai sus menţionate şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depăşesc capacitatea de procesare a Secţiei Consulare a Ambasadei, întrucât autorităţile naţionale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerităţii, care guvernează materia aflată în discuţie.
În ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, Înalta Curte reţine că această critică este fondată pentru considerentele în continuare arătate.
Pentru acordarea de daune morale nu este suficientă stabilirea culpei autorităţii, ci reclamantul trebuie să dovedească daunele suferite.
Cererea formulată de reclamant reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetăţeniei române.
Chiar dacă suma solicitată de reclamant este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească producerea prejudiciului şi legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu şi fapta autorităţii.
Având în vedere că acestea nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la daunele morale.
În consecinţă, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica, în parte, sentinţa recurată, în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menţinându-se celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei civile nr. 4419 din 10 decembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind acordarea daunelor morale, ca neîntemeiat.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 17 septembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3675/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 3680/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
