ICCJ. Decizia nr. 3671/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3671/2010
Dosar nr. 4942/2/2009
Şedinţa publică din 17 septembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta T.L. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să îi primească de îndată cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele doveditoare, precum şi obligarea la plata de daune morale în sumă de 1000 de lei, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii sale, reclamanta a învederat instanţei că în septembrie 2006 s-a adresat Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău, solicitând, printr-o cerere scrisă, primirea cererii sale de redobândire a cetăţeniei şi a actelor doveditoare, precum şi să îi fie comunicată data la care urmau să depună actele, însă nu a fost invitată nici până în momentul introducerii acţiunii, cu toate că a revenit cu cerere de urgentare în mai 2009.
Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei în şedinţa publică din data de 29 septembrie 2009, Pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat în principal respingerea acţiunii ca prescrisă, având în vedere că termenul de 6 luni pentru a se adresa instanţei, care a început să curgă în luna septembrie 2006, era împlinit la momentul sesizării instanţei şi în subsidiar ca neîntemeiată.
Prin sentinţa civilă nr. 3252 din 14 octombrie 2009 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, invocată de pârât, a admis acţiunea formulată de reclamanta T.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe şi, în consecinţă, a obligat pârâtul să primească de îndată cererea reclamantei de redobândire a cetăţeniei române, precum şi actele doveditoare şi a obligat pârâtul să achite către reclamantă suma de 1000 lei daune morale şi suma de 543,3 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut în esenţă următoarele:
Examinând cu prioritate excepţia prescripţiei dreptului la acţiune al reclamantei, invocată de pârât în raport de prima cerere a acesteia, instanţa de fond a apreciat-o ca neîntemeiată, reţinând că prezenta acţiune urmăreşte sancţionarea instituţiei pârâte pentru nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.
Astfel, nici un moment reclamanta nu a solicitat expressis verbis sancţionarea pârâtului pentru nesoluţionarea în termenului legal a cererii sale din 2006, ci şi-a privit demersul ca pe un tot unitar, aşa cum a procedat şi instanţa, luând în calcul ultima revenire a reclamantei.
Instanţa de fond a apreciat că termenul de mai bine de trei ani cât a trecut de la formularea cererii şi până în momentul pronunţării hotărârii poate fi considerat mai mult decât rezonabil în accepţiunea art. 10 din Convenţia europeană asupra cetăţeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit căruia „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie".
Or, această obligaţie de soluţionare a cererilor în termen rezonabil subsumează toate etapele eventuale ale unei proceduri, inclusiv cele premergătoare depunerii efective a cererii, cât timp aceasta din urmă e condiţionată de anumite proceduri şi termene.
Curtea de apel a considerat că, prin nesoluţionarea nu atât în termenul legal, ci nici măcar într-un termen rezonabil, reclamanta a fost prejudiciată prin prelungirea inerentă a întregii proceduri de examinare a cererii sale de redobândire a cetăţeniei, încălcându-i-se, prin derizoriul obiectului cererii sale, adică simpla invitare la depunerea cererii, în raport de timpul consumat pentru aceasta, dreptul la examinarea cererii sale în timp rezonabil; instanţa a avut în vedere conştiinţa neputinţei, frustrarea încercată de reclamantă atunci când a conştientizat că, la ritmul de invitare a solicitanţilor pentru depunerea cererilor, nu ar fi ajuns în decursul întregii sale vieţi la depunerea cel puţin a cererii sale, cu atât mai puţin la soluţionarea ei şi beneficiul eventualului drept câştigat, mai exact beneficiul pe care îl aduce cu sine redobândirea cetăţeniei române, precum şi intervalul de mai bine de 3 ani de la formularea cererii.
Instanţa de fond a apreciat că cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata unor daune morale de 1000 de lei este întru totul justificată, astfel că a obligat pârâtul în consecinţă, în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Fiind partea care a căzut în pretenţii, aflându-se în culpă procesuală, pârâtul a fost obligat - în temeiul art. 274 C. proc. civ. - să achite reclamantei suma de 543,3 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru, timbru judiciar şi onorariu avocaţial.
Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea cererii de recurs, încadrată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu interpretarea greşită a legii.
Recurentul consideră că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, în condiţiile în care recurentul susţine că intimata a invocat refuzul nejustificat al instituţiei abilitate de a soluţiona cererea înregistrată în luna septembrie 2006.
În plus, pentru soluţia de admitere a acţiunii deduse judecăţii, instanţa a luat în apreciere data la care reclamanta a formulat prima cerere la autoritatea publică.
De asemenea, recurentul arată că greşit s-a constatat existenţa unui refuz nejustificat de rezolvare a cererilor intimatei având ca obiect redobândirea cetăţeniei române.
În dezvoltarea acestei critici, recurentul susţine faptul că a răspuns la cererea intimatei, în sensul că aceasta va fi soluţionată favorabil la momentul la care urmează să fie procesate şi cererile similare ale altor cetăţeni moldoveni, depuse în aceeaşi perioadă.
De asemenea, recurentul a reluat susţinerea, făcută şi în faţa instanţei de fond, în sensul că există motive de ordin administrativ, organizatoric – cele peste 360.000 de cereri înregistrate cu acest obiect – care au făcut imposibilă rezolvarea acestora în cadrul unui termen rezonabil.
În opinia recurentului, instanţa de fond trebuia să evalueze exact situaţia specifică a derulării activităţii în exteriorul României şi gradul în care Ministerul Afacerilor Externe îşi poate dimensiona structura administrativă într-un teritoriu ce nu se află sub suveranitatea statului român, împrejurare ce se reflectă asupra mecanismului de luare a deciziilor.
În concluzie, recurentul a arătat că, în speţă, nu sunt întrunite condiţiile existenţei unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii intimatei, conform definiţiei legale a acestei noţiuni, simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezei avute în vedere de legiuitor.
În privinţa daunelor morale, recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanta să fi afirmat, cel puţin ceea ce instanţa de fond a crezut că reprezintă, prejudiciul moral suferit de aceasta. Astfel, respectiva „conştiinţă a neputinţei" este un element vag definit, nereclamat de părţile care au acţionat în judecată şi care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1.000 lei este o compensare adecvată pentru „frustrarea încercată de reclamantă", sentiment care nu constituie o daună emoţională şi nici nu afectează prestigiul social al reclamantei.
Faptul că s-a oferit câştig de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa vătămare a dreptului reclamantei prin soluţia instanţei, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită şi alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în speţă.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, motiv pentru care sentinţa atacată va fi modificată în parte, fiind menţinute celelalte dispoziţii, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
În primul rând, Înalta Curte constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greşita soluţionare de către instanţa de fond a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început al curgerii termenului de prescripţie.
Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripţie cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acţiune [art. 11 alin. (1)] şi (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice şi care nu poate fi depăşit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripţiei avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).
Termenul de prescripţie de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcţie de obiectul acţiunii, în speţă fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) şi c): data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluţionare a acesteia, aşa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii – în cazul nesoluţionării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).
Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situaţie de excepţie de la regula prescriptibilităţii acţiunii în termenul de 6 luni şi devine aplicabil numai dacă acţiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii, în funcţie de obiectul acţiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1).
Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înţeles să limiteze la 1 an perioada de aşteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligenţe şi să nu tergiverseze introducerea acţiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată şi că s-a aşteptat primirea acestuia.
De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi pentru refuzul de efectuare a unei operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza II], să fie îndreptăţită să sesizeze instanţa de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluţionare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a acesteia.
Totodată, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură şi stabilirea sancţiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din CEDO, acestea fiind restricţii admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanţa sa.
În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanţele concrete ale cauzei şi prin prisma acestor scurte consideraţiuni de ordin doctrinar şi jurisprudenţial, este indiscutabil faptul că începând cu data de 9 septembrie 2006, reclamanta era decăzută din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a rezolva cererea formulată la 28 mai 2009.
Evident, dreptul subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, aceasta era îndreptăţită să formuleze o nouă cerere şi să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată.
Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale şi din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe la data de 28 mai 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetăţeniei române, fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.
Din această perspectivă, soluţia adoptată asupra excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune este corectă, termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluţionare a acestei noi cereri, acţiunea fiind înregistrată la data de 2 iunie 2009.
Pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că susţinerea recurentului privind greşita aplicare de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care defineşte noţiunea de refuz nejustificat de soluţionare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:
Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetăţeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie.
Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autorităţile române trebuie să soluţioneze cererile de redobândire a cetăţeniei române.
Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autorităţile române să proceseze astfel de cereri.
Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenţia Europeană pentru Cetăţenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie".
Doctrina europeană a arătat că noţiunea de„termen rezonabil" este o noţiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil" trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global şi în mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente, dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicţiei este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.
În opinia Curţii de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei şi de criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special, în funcţie de complexitatea speţei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri – septembrie 2006 – şi data soluţionării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispoziţiilor legale mai sus menţionate şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depăşesc capacitatea de procesare a Secţiei Consulare a Ambasadei, întrucât autorităţile naţionale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerităţii, care guvernează materia aflată în discuţie.
În ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, Înalta Curte reţine că această critică este fondată pentru considerentele în continuare arătate.
Pentru acordarea de daune morale nu este suficientă stabilirea culpei autorităţii, ci reclamanta trebuie să dovedească daunele suferite.
Cererea formulată de reclamantă reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetăţeniei române.
Chiar dacă suma solicitată de reclamantă este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească producerea prejudiciului şi legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu şi fapta autorităţii.
Având în vedere că acestea nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la daunele morale.
În consecinţă, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica, în parte, sentinţa recurată, în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menţinându-se celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei civile nr. 3252 din 14 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind acordarea daunelor morale, ca neîntemeiat.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 17 septembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3669/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 3673/2010. Contencios → |
|---|
