ICCJ. Decizia nr. 3833/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3833/2010
Dosar nr. 589/59/2009
Şedinţa publică din 24 septembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul B.D.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale şi Guvernul României, anularea OUG nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, anularea ordinului nr. 371 din 23 aprilie 2009 de eliberare din funcţie şi reîncadrarea sa pe funcţia deţinută anterior, precum şi obligarea acestora la plata a tuturor drepturilor ce i s-ar fi cuvenit prin exercitarea funcţiei de conducere. In cadrul acţiunii, reclamantul a invocat şi excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G 37/2009, în temeiul prevederilor art. 9 din Legea 554/2004.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că prin Decizia nr. 113 din data de 07 martie 2007 a fost numit în funcţia publică de director executiv al Casei Judeţene de Pensii Caras Severin, iar prin ordinul nr. 371 din 23 aprilie 2009 s-a dispus eliberarea sa din funcţie, ca urmare a OUG nr. 37/2009.
Reclamantul a mai susţinut că prin emiterea ordonanţei contestate şi a ordinului de eliberare din funcţie nu s-a realizat eficientizarea activităţii instituţiei publice, ci doar subordonarea funcţiei publice politicului, respectiv desfiinţarea principiilor care stau la baza exercitării funcţiei publice. Astfel, i s-au încălcat drepturile întrucât nu s-a ţinut cont de prevederile art. 100 alin. (1) lit. c) raportat la alin. (4) şi alin. (5) al aceluiaşi articol din Legea 188/1999, republicată, prin faptul că prin ordonanţa atacată s-a înfiinţat aceeaşi funcţie, dar cu altă denumire, şi s-au păstrat aceleaşi atribuţii în proporţie de 100% aferente funcţiei publice de conducere desfiinţate.
Prin întâmpinarea formulată în cauza, pârâtul Guvernul României a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii pentru capătul de cerere privind anularea OUG nr. 37/2009, iar în ceea ce priveşte anularea ordinului nr. 371 din 24 aprilie 2009, emis de pârâtă, a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, întrucât emitentul acestui act este Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale.
Mai arată că ordonanţa atacată a fost adoptată în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie, invocând deciziile nr. 173/2001, 341/2004 şi 497/2004 ale Curţii Constituţionale.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii conform art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004, întrucât atât acţiunea, cât şi plângerea prealabilă împotriva ordinului contestat au fost înregistrate la instituţie la data de 22 mai 2009, încălcându-se astfel prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanţei competente se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condiţiile stabilite de acea lege.
Pe fondul cauzei, a arătat că ordinul atacat este legal, pentru că eliberarea reclamantului din funcţia publică de conducere este consecinţa desfiinţării acelei funcţii prin efectul art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 şi s-a realizat cu respectarea dispoziţiilor art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999.
In privinţa excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei contestate, pârâta a apreciat că susţinerile reclamantului sunt neîntemeiate.
La data de 25 noiembrie 2009, reclamantul şi-a precizat acţiunea, în sensul că a solicitat şi anularea O.U.G nr. 105 din 6 octombrie 2009, susţinând că prin art. IV alin. (1) şi art. VIII se păstrează situaţia de fapt stabilită prin OUG nr. 37/2004 care a fost abrogată, iar legea de adoptare a acestei ordonanţe a fost declarată neconstituţională.
In motivarea cererii precizatoare, reclamantul a arătat că, deşi a fost abrogată O.U.G nr. 37/2009 iar ulterior a fost declarată neconstituţională, Guvernul României a emis un nou act administrativ de autoritate care păstrează situaţia de fapt ce a fost stabilită prin ordonanţa declarată ca fiind neconstituţională în data de 07 octombrie 2009 de către Curtea Constituţională, susţinând că şi dispoziţiile din noul act normativ sunt nelegale, încălcând prevederile art. 100 alin. (1) lit. c) şi alin. (4) şi (5) din Legea 188/1999, republicată.
La acelaşi termen instanţa de fond a admis excepţia de litispendenţă şi a dispus conexarea dosarului nr. 1056/59/2009 la prezentul dosar.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 172 din 24 martie 2010, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, a admis excepţia inadmisibilităţii petitului din acţiune şi din cererea precizatoare având ca obiect anularea O.U.G nr. 37 din 22 aprilie 2009 şi a O.U.G nr. 105 din 06 octombrie 2009 şi a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României.
Prin aceeaşi sentinţă, a admis în parte acţiunea reclamantului B.D.G. în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, a anulat ordinul nr. 371 din 23 aprilie 2009 emis de autoritatea pârâtă, dispunând reîncadrarea reclamantului în funcţia de director executiv-consilier clasa I, gradul profesional superior, treapta de salarizare, cu obligarea pârâtei la plata către reclamant a drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit începând cu data de 23 mai 2009 până la data reintegrării în funcţie; a respins acţiunea ca inadmisibilă în privinţa anulării O.U.G nr. 37/2009 şi a O.U.G nr. 105/2009 şi faţă de pârâtul Guvernul României ca urmare a admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.
Pentru a adopta această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
In privinţa excepţiilor
In legătură cu excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, instanţa de fond a reţinut că reclamantul s-a adresat autorităţii pârâte cu plângere prealabilă împotriva ordinului nr. 371/2009 a cărui anulare se solicită, la data de 20 mai 2009, astfel cum rezultă de pe plicul de expediere, solicitându-i revocarea actului de eliberare din funcţie(filele 36-43), constatând astfel că această procedură a fost îndeplinită.
Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii în ceea ce priveşte anularea O.U.G nr. 37/2009 şi O.U.G nr. 105/2009, instanţa de fond a admis această excepţie, constatând incidenţa în cauză a prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora nu este posibilă solicitarea anulării unei ordonanţe de urgenţă sau a unor dispoziţii dintr-o ordonanţă de urgenţă, în acest sens fiind şi dispoziţiile art.18 din Legea nr. 554/2004.
Instanţa de fond a reţinut, din analiza textului de lege sus invocat, că art. 9 din Legea nr. 554/2004 prevede doar posibilitatea instanţei de a sesiza Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a unei ordonanţe sau a unor dispoziţii din ordonanţă, iar nu de a dispune anularea unei ordonanţe pe calea acţiunii în contencios administrativ.
In ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, instanţa de fond a avut în vedere faptul că în speţă actul administrativ prin care s-a dispus eliberarea din funcţie a reclamantului îl reprezintă ordinul emis de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, astfel că această din urmă entitate are calitate procesuală în cauză.
Pe fondul cauzei
Prima instanţă a constatat că eliberarea reclamantului din funcţia deţinută s-a dispus în temeiul OUG nr. 37/2009 care în art. III alin. (1) a dispus ca funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, prevăzute în anexa la această ordonanţă de urgenţă.
Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţionalitatea dispoziţiilor OUG nr. 37/2009, cu toate acestea a fost adoptată OUG nr. 105/2009, iar acest din urmă act normativ cuprinde dispoziţii similare ordonanţei deja declarate neconstituţionale.
In ceea ce priveşte ordinul atacat, a constatat că acesta nu conţine nicio referire cu privire la motivul pentru care s-a dispus măsura revocării reclamantului din funcţie. Aşadar reclamantul nu a cunoscut care sunt motivele invocate de autoritatea pârâtă în cuprinsul ordinului de revocare şi deci nu a avut posibilitatea de a formula apărări în acest sens.
Astfel, a reţinut că absenta motivării actului administrativ atacat constituie o încălcare a principiului statului de drept, a dreptului la o bună administrare şi a obligaţiei constituţionale a autorităţilor administrative de a asigura informarea corectă a cetăţenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora.
Prima instanţă a reţinut că OUG nr. 37/2009, care a constituit temeiul juridic al ordinului contestat, a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale în care s-a stabilit caracterul neconstituţional al legii pentru aprobarea respective ordonanţe. Anterior, OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin OUG nr. 105/2009, care însă a preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispoziţiile iniţiale, aspect reţinut de Curtea Constituţională care, prin Decizia nr. 1629/2009, a declarat neconstituţionale prevederile art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice.
Instanţa de fond a constatat că modificarea raporturilor de muncă prin intermediul unei legi ulterioare, a cărei neconstitutionalitate a fost constatată de Curtea Constituţională afectează stabilitatea funcţiei publice, astfel cum acest principiu a fost statuat prin Legea nr. 188/1999. Totodată, se aduce atingere dispoziţiilor art. 5 alin. (1) C. muncii, care garantează egalitatea de tratament faţă de toţi salariaţii şi angajatorii, deci şi pentru cazul în care Statul Român este angajator, precum în prezenta cauză, precum şi principiului prevăzut de art. 41 alin. (2) C. muncii, potrivit căruia modificarea unilaterală a contractului de muncă este posibilă doar în situaţiile expres reglementate de cod.
In privinţa plăţii dreptului salariale, instanţa de fond a avut în vedere că prin ordinul de numire în funcţia publică deţinută reclamantul avea dreptul la un salariu de care este lipsit prin revocarea sa din funcţie, reţinând că în cauză sunt aplicabile prevederile art. 1 din Primul protocol adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, iar în raport de această reglementare se impune respectarea principiului legalităţii în cazul lipsirii unei persoane de proprietatea sa, inclusiv în cazul în care este vorba despre o creanţă contra statului, creanţă căreia acesta i-a pus capăt printr-o intervenţie legislativă care a rupt echilibrul contractual.
Astfel, a înlăturat criticile autorităţii pârâte, potrivit cărora revocarea reclamantului se justifică exclusiv pe considerentul intrării în vigoare a OUG nr. 37/2009, întrucât respectiva ordonanţă nu numai că a rupt echilibrul contractual oferind autorităţii pârâte un avantaj juridic care îi permite să ignore contractul încheiat anterior cu reclamantul, dar ordinul emis în baza acestei ordonanţe nu cuprinde nicio motivare a împrejurărilor care a determinat revocarea din funcţie a acestuia.
Recursul pârâtei
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o nelegală şi netemeinică, Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale a declarat recurs, invocând motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
In motivarea căii de atac, recurenta-parâtă a arătat, în esenţă, că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că este îndeplinită procedura prealabilă, întrucât aceasta a fost înregistrată la autoritatea pârâtă la data de 22 mai 2009, dată la care a fost înregistrată şi acţiunea pe rolul instanţei. Astfel, se poate constata că reclamantul s-a adresat instanţei anterior soluţionării plângerii prealabile şi înainte de împlinirea termenului prevăzut de lege pentru soluţionarea acesteia, caz în care rezultă că au fost încălcate dispoziţiile art. 109 alin. (2) C. proc. civ. şi ale art. 7 alin. (1) raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Cu privire la fondul cauzei, recurenta a criticat soluţia instanţei de fond ca fiind netemeinică şi nelegală, întrucât ordinul atacat este un act administrativ individual care a fost emis ca efect al aplicării OUG nr. 37/2009, or, prin emiterea acestui ordin s-a urmărit respectarea actului normativ şi nu vătămarea intereselor reclamatului.
Astfel, ordinul de eliberare din funcţie a reclamantei a fost adoptat în baza OUG nr. 37/2009, iar la lit. d) din lista anexă la acest act normativ, sunt incluse şi casele de pensii judeţene şi a municipiului Bucureşti, desfiinţarea funcţiei producându-se ope legis, astfel că actul atacat a fost emis în mod legal în raport de legislaţia în vigoare în momentul emiterii acestuia, fiind reţinută eronat nelegaltiatea actului atacat ca urmare a constatării neconstituţionalităţii actului normativ în temeiul căruia a fost emis, întrucât constatarea neconstituţionalităţii OUG nr. 37/2009 produce efecte numai pentru viitor, nu retroactiv, şi nu justifică anularea ordinului.
Totodată, recurenta a mai susţinut că eliberarea reclamantului din funcţia publică de conducere ocupată s-a realizat cu respectarea dispoziţiilor art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, existenţa acordului funcţionarului public fiind necesar exclusiv în situaţiile de încetare a raportului de serviciu reglementate de art. 97 lit. b) şi e) din Legea nr. 188/1999, şi anume prin acordul părţilor consemnat în scris ori prin demisie.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art.3041, constată că recursul nu este fondat.
Argumentele corespunzătoare motivelor de recurs invocate
Actul administrativ supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ este Ordinul nr. 371 din 23 aprilie 2009 emis de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale prin care s-a dispus desfiinţarea funcţiei publice de conducere de director executiv, în temeiul art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Intimatului-reclamant, ocupant al funcţiei publice de conducere desfiinţate, i-a fost acordat un preaviz de 30 de zile calendaristice, când raportul de serviciu urma să înceteze prin eliberarea din funcţie, în temeiul Legii nr. 188/1999.
Prima instanţă a reţinut în mod corect faptul că a fost parcursă procedura prealabilă, în speţă, reclamantul a făcut dovada că şi-a îndeplinit obligaţia prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul de a se adresa autorităţii emitente înainte de formularea acţiunii în contencios administrativ, cu o cerere de revocare a actului atacat, astfel cum reiese din plicul de corespondenţă existent la dosar.
Cât priveşte critica formulată pe fondul cauzei, în sensul că instanţa trebuia să constate incidenţa dispoziţiilor O.U.G nr. 37/2009, chiar dacă se constatase neconstituţionalitatea lor, întrucât la data emiterii actului administrativ individual acestea erau în vigoare, aşa cum susţine recurenta, o astfel de abordare este vădit nefondată.
Acceptarea tezei susţinute de recurentă, în sensul că ordinul îşi păstrează validitatea pentru că OUG nr. 37/2000, era în vigoare la data emiterii lui, ar lipsi de finalitate controlul constituţionalităţii legii, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale destinatarilor normei declarate neconstituţionale.
Astfel, se constată că desfiinţarea funcţiei publice deţinută de reclamant prin cele două ordonanţe (OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009) este lipsită de efecte juridice din moment ce aceste reglementări au fost declarate neconstituţionale, revenindu-se astfel la forma şi structura reglementată de Legea nr. 188/2999, care este lege organică şi ale cărei dispoziţii sunt de natură să asigure stabilitatea funcţiei publice, ca element al securităţii sociale, fiind de necontestat faptul că aceste dispoziţii au fost încălcate în cauză.
Soluţia pronunţată în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 304 pct. 9 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale Bucureşti împotriva sentinţei nr. 172 din 24 martie 2010 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 septembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3775/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 389/2010. Contencios → |
|---|
