ICCJ. Decizia nr. 3837/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3837/2010
Dosar nr. 9189/1/30/2008
Şedinţa publică din 24 septembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiş, secţia comercială şi de contencios administrativ, reclamanţii P.G., B.V., G.M., M.M., C.I., G.C.L., C.M., N.I.L., au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară, recunoaşterea dreptului reprezentat de suplimentul postului în procent de 25% din salariul de bază şi de suplimentul corespunzător treptei de salarizare de 25% din salariul de bază, obligarea pârâtului la plata acestor drepturi începând cu 22 martie 2004 până la data pronunţării sentinţei şi în continuare până la intrarea în vigoare a unei noi legi de salarizare a funcţionarilor publici, sume actualizate cu indicele de inflaţie până la data plăţii efective.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că aceste sporuri sunt reglementate de art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999, dar ulterior prin acte normative succesive aceste sporuri au fost suspendate, ajungându-se practic la negarea dreptului la aceste sume de bani. Au mai învederat că împrejurarea că acordarea drepturilor solicitate a fost suspendată în perioada 2004 - 2006 nu echivalează cu înlăturarea acestora, neptându-se considera că acestea nu au existat.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a invocat excepţiile necompetenţei materiale a Tribunalului Timiş, prescripţiei şi prematurităţii acţiunii, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată. A susţinut că drepturile solicitate de către reclamanţi nu pot fi acordate, întrucât aceştia sunt salarizaţi conform prevederilor legii privind stabilirea sistemului de salarizare unitar pentru funcţionarii publici şi că în perioada 2004 - 2006 drepturile solicitate au fost suspendate de drept, prin OUG nr. 92/2004.
Prin Sentinţa civilă nr. 252 din 2 martie 2009, Tribunalul Timiş a respins excepţiile necompetenţei materiale, prematurităţii cererii şi prescripţiei dreptului la acţiune, ca neîntemeiate; a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţi şi a obligat pârâtul să plătească reclamanţilor suplimentul postului în procent de 25% şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25%, începând cu data de 22 martie 2004 şi până la data de 02 martie 2009, data pronunţării hotărârii, sume care se vor actualiza cu indicele de inflaţie la momentul plăţii efective; a respins ca neîntemeiată cererea de acordare a acestor drepturi în continuare şi a obligat pârâţii la plata către reclamanţi a cheltuielilor de judecată în sumă de 400 RON, reprezentând onorariu de avocat.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară solicitând modificarea sentinţei în sensul respingerii acţiunii, arătând că drepturile salariale în litigiu au fost suspendate succesiv prin OUG nr. 92/2004, OG nr. 2/2006 şi OG nr. 6/2007.
Prin Decizia civilă nr. 135 din 20 octombrie 2009, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis recursul declarat de pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară împotriva Sentinţei civile nr. 252 din 2 martie 2009, a casat sentinţa atacată şi a reţinut cauza spre competentă soluţionare în primă instanţă.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţa nr. 442 din 15 decembrie 2009, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii P.G., B.V., G.M., M.M., C.I., G.C.L., C.M., N.I.L. în contradictoriu cu pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară şi a obligat pârâtul la plata către reclamanţi a drepturilor băneşti constând în suplimentul postului şi suplimentul treptei de salarizare, prevăzute de art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, începând cu 22 martie 2004 şi până la data încetării raporturilor de serviciu ale reclamanţilor cu pârâtul, cel mai târziu până la 11 noiembrie 2009, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflaţie de la data naşterii dreptului şi până la data plăţii efective.
Prin aceeaşi sentinţă s-a respins cererea privind acordarea acestor sporuri în procent de 25% către reclamanţi.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că în perioada 2004 - 2006 prevederile referitoare la suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate.
În conformitate cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 185/2009 din 12 februarie 2009, prima instanţă a reţinut că dispoziţiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 au fost aplicabile în perioada 1 ianuarie 2004 - 22 mai 2004, aplicarea lor fiind apoi suspendată numai din 23 mai 2004 şi până la 31 decembrie 2004.
Potrivit aceleiaşi decizii, instanţa de apel a reţinut că dispoziţiile sus-menţionate au fost aplicabile în perioada 1 - 23 ianuarie 2006, aplicarea lor fiind apoi suspendată pentru restul anului 2006 numai din 23 mai 2004 şi până la 31 decembrie 2004.
În opinia instanţei de fond, soluţionarea acestei cereri este influenţată de stabilirea efectelor unor dispoziţii legale care au fost suspendate ulterior printr-un alt act normativ de aceeaşi forţă juridică.
Totodată, instanţa de fond a avut în vedere şi interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie unor situaţii similare, în care s-au stabilit efectele produse în cazul suspendării acordării unor drepturi salariale pentru funcţionari publici, fiind vorba despre Decizia nr. XII din 5 februarie 2007 în care s-a pronunţat asupra unor dispoziţii legale referitoare la dreptul la prima de concediu pentru poliţişti.
În privinţa acestei decizii a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa de fond a constatat că aceasta a fost pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii promovat de Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie „pentru a se asigura” - potrivit art. 329 alin. (1) C. proc. civ. - „interpretarea şi aplicarea unitară a legii pe întreg teritoriul României”. Fiind pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, această decizie este obligatorie pentru viitor, având în vedere dispoziţiile art. 329 alin. (3) teza a doua din C. proc. civ., conform cărora „dezlegarea dată problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanţe”.
În consecinţă, prima instanţă a reţinut că suspendarea exerciţiului unui drept - cum este, în prezenta cauză, dreptul la suplimentul postului şi al treptei de salarizare - nu echivalează cu „însăşi înlăturarea lui”.
Astfel, în condiţiile în care suplimentul postului şi al treptei de salarizare au fost suspendate prin acte normative, în mod asemănător cu prima de concediu cuvenită funcţionarilor publici şi în privinţa căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat că efectele suspendării „nu echivalează cu însăşi înlăturarea” acestui drept patrimonial - suspendarea acordării suplimentul postului şi al treptei de salarizare nu echivalează cu înlăturarea acestui drept patrimonial.
În acest context, a remarcat şi caracterul inconsecvent al actelor normative de suspendare, faţă de interpretarea dată de Curtea Constituţională, din care rezultă că suspendarea nu a operat în perioada 1 ianuarie 2004 - 22 mai 2004 şi nici în perioada 1 - 23 ianuarie 2006, deşi texte legale în vigoare prevedeau contrariul.
Concluzionând, prima instanţă a apreciat că nu se poate lua în considerare suspendarea legală a aplicării textului art. 31 din Legea nr. 188/1999, şi că se poate face în cauză o analogie cu situaţia litigiilor având ca obiect plata primelor de concediu cuvenită funcţionarilor publici.
Judecătorul fondului a considerat astfel că lipsa cuantificării acestor sporuri salariale nu poate constitui un impediment în calea recunoaşterii temeiniciei acordării lor, întrucât - prin intrarea în vigoare a dispoziţiilor art. XIII pct. 21 din Cartea II Titlul III al Legii nr. 161/2003, şi aplicarea acestora de la 1 ianuarie 2004 - voinţa legiuitorului a fost exprimată în sensul acordării acestor sporuri salariale pentru funcţionarii publici, care nici nu au fost suspendate în perioada 1 ianuarie 2004 - 22 mai 2004 şi nici în perioada 1 - 23 ianuarie 2006.
Totodată, a considerat că reclamanţii au dovedit existenţa unei „jurisprudenţe bine stabilită” în sensul acordării sporurilor solicitate, în condiţiile în care, conform evidenţei hotărârilor pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în perioada noiembrie 2008 - martie 2009, în perioada amintită această instanţă a admis acordarea acestor sporuri în 32 de cauze şi a respins această cerere în 11 cauze din totalul de 43 de astfel de cauze.
În aceste condiţii, instanţa de fond a apreciat că respingerea pretenţiilor reclamanţilor în prezenta cauză ar constitui o încălcare a art. 6 parag. 1 din Convenţie, respectiv a principiului securităţii juridice.
Totodată, a apreciat că reclamanţii au dovedit existenţa unei speranţe legitime de a obţine creanţele care formează obiectul prezentei judecăţi, caz în care este aplicabil art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului.
Aşadar, în condiţiile în care este aplicabil art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului, ignorarea speranţei legitime a reclamanţilor de a obţine acest drept salarial ar conduce la încălcarea dispoziţiilor din Convenţie.
Cu privire la cuantumul suplimentului postului şi suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază pentru fiecare din aceste sporuri, instanţa a constatat că nu există nicio dispoziţie legală care să permită instanţelor să stabilească un cuantum al acestor sporuri, în condiţiile în care instanţele nu au competenţa de a stabili ele însele acest cuantum.
Aşa fiind, nu există dispoziţii legale care să reglementeze cuantumul acestor sporuri, nici modul de calcul şi nici baza de calcul.
De asemenea, nu au fost edictate dispoziţii legale care să reglementeze diferitele criterii de acordare a acestor sporuri în funcţie de vechimea în muncă, de nivelul studiilor sau de gradul profesional al fiecărui reclamant funcţionar public.
Or, deşi legea impune acordarea acestor sporuri, în absenţa edictării regulilor de acordare a acestor sporuri, Curtea nu poate determina ea însăşi aceste criterii fără a încălca prerogativele legiuitorului, singurul care poate determina aceste criterii de acordare a sporurilor în litigiu, faţă de dispoziţiile art. 31 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, conform cărora „funcţionarii publici beneficiază de prime şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii”, respectiv „salarizarea funcţionarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici”.
Instanţa de fond a apreciat că - în condiţiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului şi a suplimentului gradului - eventuala cuantificare de către instanţă a acestor drepturi salariale în raport cu diverse criterii reprezintă o nesocotire a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 820/2008, în cuprinsul căreia s-a reţinut că „instanţele judecătoreşti nu au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative”, astfel că nu au nici competenţa de a se substitui legiuitorului ori executivului în privinţa acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă, reţinând astfel netemeinicia cererii reclamanţilor de obligare a autorităţii pârâte la acordarea sporurilor în litigiu în procent de 25% din salariul de bază.
În privinţa perioadei de acordare a acestor drepturi salariale, instanţa a reţinut că reclamanţii nu au indicat data numirii în funcţia publică, solicitând însă obligarea pârâtei începând cu data de 22 martie 2004 şi până la data intrării în vigoare a noii legi de salarizare a bugetarilor.
Cât priveşte momentul până la care se poate acorda aceste sporuri, instanţa a reţinut că potrivit art. 50 din Legea nr. 330/2009, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în M. Of. nr. 762/9.11.2009, „la 3 zile de la data publicării prezentei legi în M. Of. al României, Partea I, încetează următoarele drepturi salariale suplimentare stabilite prin acte juridice în favoarea personalului autorităţilor şi instituţiilor publice:
a) suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare”.
Concluzionând, prima instanţă a apreciat că pârâtul nu poate fi obligat la plata acestor sume decât până la data de 11 noiembrie 2009 când, conform textului art. 50 din Legea nr. 330/2009, au încetat drepturile salariale constând în suplimentul postului şi al treptei de salarizare.
3. Recursurile declarate în cauză
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamantul P.G., invocând prevederile art. 304 pct. 9 şi ale art. 3041 din C. proc. civ. şi pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară, care nu a încadrat în drept criticile formulate.
Recurentul-reclamant P.G. a arătat că sporurile solicitate sunt reglementate de art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999, dar ulterior, prin acte normative succesive aceste sporuri au fost suspendate.
Critica adusă sentinţei de către recurentul-reclamant vizează cererea privind acordarea acestor sporuri în procentul de 25%, apreciind că în mod nelegal instanţa de fond respins-o, cu motivarea că nu există act normativ cu privire la reglementarea acestora, caz în care practic a fost golit de substanţă primul capăt de cerere admis de instanţă, lipsindu-l de eficienţă.
Recurentul-pârât Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară a criticat sentinţa sub aspectul faptului că instanţa de fond a admis în parte acţiunea, deşi a precizat că nu există nicio dispoziţie legală care să permită instanţelor să stabilească un cuantum al sporurilor salariale, în condiţiile în care instanţele nu au competenţa de a stabili ele însele acest cuantum, neexistând dispoziţii legale care să reglementeze cuantumul acestor sporuri, nici modul şi nici baza de calcul.
Recurentul-pârât a mai învederat că Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a elaborat un proiect de act normativ privind salarizarea funcţionarilor publici, însă acesta nu a fost promovat, aşa încât nu există bază legală pentru calcularea (cuantificarea) şi acordarea suplimentului postului şi a suplimentului gradului.
Totodată, recurentul-pârât a susţinut că nu se poate face analogie cu situaţia litigiilor având ca obiect plata primelor de concediu, unde există o prevedere clară, or, în cazul suplimentului postului şi suplimentului gradului (treapta de salarizare) legea nu reglementează modalitatea de calcul, aceasta urmează a se stabili odată cu adoptarea prin lege, a sistemului unitar de salarizare şi alte drepturi ale funcţionarilor publici.
II.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041, Înalta Curte constată că se impune modificarea acesteia, ca efect al admiterii recursului pârâtului, pentru considerentele expuse în continuare.
1.Argumentele corespunzătoare motivelor de recurs invocate
În conformitate cu dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, „(1) Pentru activitatea desfăşurată, funcţionarii publici au dreptul la un salariu compus din: a) salariul de bază; b) sporul pentru vechime în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare. (2) Funcţionarii publici beneficiază de prime şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii. (3) Salarizarea funcţionarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici”.
În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că dreptul la salariu al funcţionarilor publici este reglementat în Secţiunea I din Capitolul 5 intitulat „Drepturi şi îndatoriri” din Legea nr. 188/1999, dar potrivit art. 31 alin. (3), salarizarea se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare.
Prin stabilirea unui cuantum procentual de câte 25% pentru fiecare dintre cele două suplimente salariale, fără ca acest cuantum să fi fost stabilit printr-o reglementare legală, instanţa ar interveni în domeniul constituţional al puterii legislative, căreia nu i se poate substitui în cauza de faţă, căci şi-ar depăşi propriile competenţe, limitate constituţional la aplicarea legii pozitive.
De altfel, cuantumul celor două suplimente salariale nu a fost stabilit nici prin Legea nr. 188/1999 şi nici prin actele normative subsecvente, astfel încât nu există baza legală pentru calcularea şi acordarea acestora.
Pentru cuantificarea suplimentului postului şi a suplimentului treptei de salarizare, ca părţi componente ale salariului funcţionarilor publici, este necesară existenţa unor dispoziţii date în aplicarea art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999, atribuţie care revine fie Parlamentului, în cazul promovării unei legi, fie Guvernului, prin delegare legislativă sau prin adoptarea unei hotărâri date în aplicarea acestor prevederi legale.
Înalta Curte apreciază că în condiţiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul al suplimentului postului şi al suplimentului treptei de salarizare, suntem în prezenţa doar a unei intenţii a legiuitorului de a acorda funcţionarilor publici două drepturi de natură salarială, intenţie materializată prin instituirea drepturilor, dar nefinalizată deoarece nu este stabilit cuantumul acestora sau criteriile pe baza cărora pot fi calculate.
Aşa fiind, instanţa de control judiciar constată că cele două drepturi nu pot fi obţinute prin promovarea unor acţiuni în instanţă, căci acordarea lor pe cale judecătorească ar însemna să se facă fie prin obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, fie prin eventuala cuantificare de către instanţă în raport de diverse criterii aplicate prin analogie, ceea ce echivalează cu o substituire în atribuţiile legiuitorului ori ale executivului, contrar celor stabilite prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 820 din 3 iulie 2008, în cuprinsul căreia s-a reţinut că instanţele judecătoreşti nu au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Înalta Curte reţine că admiterea unor astfel de acţiuni, cum este cea de faţă, ar presupune pronunţarea unor hotărâri judecătoreşti nesusceptibile de executare, de natură a reprezenta o încălcare a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, cu referire la jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a reţinut că dreptul de a apela la o instanţă ar fi iluzoriu, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă şi obligatorie să fie ineficientă în detrimentul unei părţi (Imobiliara Saffi împotriva Italiei - 1999; Dorneanu împotriva României - 2007).
Înalta Curte reţine că neacordarea sporurilor solicitate nu încalcă prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale, care obligă statele părţi să adopte măsuri pentru a asigura garantarea dreptului de proprietate, nefiind în prezenţa unui bun, noţiune cu semnificaţie autonomă, în sensul Convenţiei, care fără a se limita numai la proprietatea unor bunuri corporale, include orice interes economic cu valoare patrimonială.
De asemenea, nu se poate vorbi de existenţa unei „speranţe legitime” a reclamanţilor, în sensul avut în vedere în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a reţinut că atunci când interesul patrimonial aparţine categoriei juridice „creanţă” nu poate fi considerată „valoare patrimonială” şi implicit „speranţă legitimă” decât dacă are o bază suficientă în dreptul intern, spre exemplu o dispoziţie legală, sau dacă existenţa sa este confirmată printr-o jurisprudenţă clară şi concordantă a instanţelor naţionale (Kopecky c/a Slovacia-2004; Pressos Compania Naviera SA şi alţii c/a Belgia-1995; Draon c/a Franţa-2005; Maurice c/a Franţa-2005), or drepturile salariale în discuţie nu au o suficientă bază în dreptul intern, în absenţa unor criterii legale de cuantificare a acestora.
Toate aceste argumente au fost avute în vedere la pronunţarea deciziei de recurs în interesul Legii nr. 20/2009, publicată în M. Of. nr. 880/16.12.2009, prin careSECŢIILE UNITEau stabilit, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată, că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
2. Soluţia pronunţată în recur.
Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (2) - (3) C. proc. civ., raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. se va admite recursul declarat de pârât şi se va modifica sentinţa atacată, în sensul respingerii acţiunii.
Constatând că motivul recursului formulat de reclamant nu este fondat, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., îl va respinge.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de P.G. împotriva Sentinţei nr. 442 din 15 decembrie 2009 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Admite recursul declarat de Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară împotriva Sentinţei nr. 442 din 15 decembrie 2009 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea formulată de reclamanţii P.G., B.V., G.M., M.M., C.I., G.C.L., C.M., N.I.L., ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 septembrie 2010.
Procesat de GGC - AS
| ← ICCJ. Decizia nr. 3836/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 3840/2010. Contencios. Despăgubire. Recurs → |
|---|
