ICCJ. Decizia nr. 3842/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3842/2010
Dosar nr.6339/2/2009
Şedinţa publică din 24 septembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii C.D.M., C.E., O.S. şi L.I.H., judecători în cadrul Judecătoriei Drăgăşani, au solicitat, în contradictoriu cu paratul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, să se dispună suspendarea executării adresei nr. 76602 emisă la 03 iulie 2009, pană la pronunţarea instanţei de fond.
În motivarea cererii, reclamanţii au arătat că prin adresa 76602/03 iulie 2009 s-a dispus ca "începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihica. Aceasta modalitate de calcul se va păstra şi pentru viitor, plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihica urmând sa se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.”
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii cu motivarea că adresa atacată nu are natura unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, ci reprezintă o simplă operaţiune de încunoştiinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, şi excepţia lipsei de obiect, în raport de faptul că executarea adresei atacate a fost deja suspendată de instanţa de apel, într-o altă cauză (sentinţa civilă nr. 2866/07 iulie 2009 pronunţată în dosarul nr. 6183/2/2009).
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 4195 din 27 noiembrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii şi rămânerii fără obiect şi a admis acţiunea formulată de reclamanţii C.D.M., C.E., O.S. şi L.I.H. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti şi, în consecinţă, a suspendat executarea actului administrativ reprezentat de adresa nr. 76602/03 iulie 2009 emisa de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Cu privire la excepţii:
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii a reţinut că adresa atacată, contrar susţinerilor autorităţii pârâte, reprezintă un act administrativ în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, producând efecte juridice în ceea ce priveşte drepturile salariale cuvenite reclamanţilor, în sensul diminuării acestora.
Referitor la excepţia lipsei de obiect, a reţinut că pârâtul nu a dovedit cele susţinute (suspendarea adresei prin sentinţa civilă menţionată), iar pe de alta parte, din conţinutul întâmpinării, rezultă că respectiva hotărâre judecătorească nu este încă irevocabilă, astfel că subzistă interesul reclamanţilor în judecarea prezentului litigiu care continuă să aibă obiect, chiar dacă potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 hotărârea prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept, o atare situaţie juridică putând fi însă modificată în calea de atac.
Pe fondul cererii de suspendare a executării, prima instanţă a reţinut că sunt îndeplinite condiţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
În privinţa existenţei cazului bine justificat, prima instanţă a reţinut că reprezintă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, el are incidenţă asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor pentru luna iunie 2009, deşi este emis la data de 03 iulie 2009.
Astfel, a reţinut că OUG nr. 71/2009 se referă la plata eşalonată a drepturilor salariale restante, această restanţă fiind cuantificată se poate determina un termen pentru achitarea acesteia, însă plata eşalonată nu poate să privească salariile care ar fi plătite în prezent şi în viitor fără sporul de 50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante şi nu ar mai putea fi cuantificate şi achitate, iar invocarea acestui act normativ în motivarea adresei atacate creează o îndoială puternică în privinţa legalităţii acestei adrese.
În ceea ce priveşte condiţia prevenirii unei pagube iminente, prima instanţă a apreciat că refuzul plăţii sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă şi dispoziţiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale ale magistraţilor nu pot fi suspendate sau diminuate decât în condiţiile şi în cazurile prezentei legi.
Or, prin adresa nr. 76602/03 iulie 2009 drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, au fost diminuate retroactiv şi prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanţilor, care aveau o speranţă legitimă în ceea ce priveşte valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activităţii de magistrat în luna iunie 2009.
3. Recursul pârâtului
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o nelegală şi netemeinică, Ministerul Justiţiei a declarat recurs, invocând motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurentul a arătat, în esenţă, că instanţa de fond în mod greşit nu a avut în vedere faptul că intimata-reclamantă nu a îndeplinit procedura prealabilă obligatorie de urmat conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanţei, ca o condiţie a exercitării dreptului la acţiune.
Totodată, a criticat hotărârea atacată şi sub aspectul faptului că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că actul contestat este un act administrativ.
Astfel, a susţinut că adresa atacată, nr. 76602/3 iulie 2009, nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în vedere noile dispoziţii legale cu incidenţă asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiţiei şi Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009.
Aşadar, în opinia recurentului-pârât, adresa reprezintă o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, OUG nr. 71/2009, iar nu o manifestare unilaterală de voinţă, nesusceptibilă de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăşi.
A mai arătat recurentul-pârât că, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este în sensul că modul de comunicare a interpretării unui text de lege nu reprezintă un act administrativ, ci doar o corespondenţă administrativă (Decizia nr. 5412 din 11 noiembrie 2005), iar evaluarea este o operaţiune tehnico-materială de încunoştinţare şi nu un act administrativ (Decizia nr. 3026 din 23 septembrie 2008).
Pe fondul cauzei, recurentul-pârât a arătat că nu sunt îndeplinite condiţiile art. 14 din Legea 554/2004.
În ceea ce priveşte condiţia prevenirii producerii unei pagube iminente, a susţinut recurentul-pârât că, nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamantei, care urmează a fi plătite potrivit eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009, astfel că nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul reclamantei.
Totodată, a mai învederat recurentul-pârât că sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică nu mai există întrucât Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin OG nr. 83/2000, iar cele statuate prin Decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a secţiilor unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu mai pot fi aplicate ulterior pronunţării Deciziei nr. 838/2009 a Curţii Constituţionale, aşa încât instanţa de fond trebuia să aibă în vedere exclusiv Decizia nr. 838 din 27 mai 2009 a Curţii Constituţionale şi să considere abrogat art. 47 din Legea nr. 50/1996.
Referitor la condiţia existenţei unui caz bine justificat, recurentul-pârât a arătat că actul în considerarea căruia a fost emisă adresa atacată este un act normativ în vigoare ce se bucură de prezumţia de legalitate.
În ceea ce priveşte concluzia instanţei de fond potrivit căreia actul contestat are caracter retroactiv, recurentul a susţinut că adresa nr. 76.602/03 iulie 2009 nu conţine dispoziţii retroactive şi trebuie să fie analizată în strictă legătură cu efectele OUG nr. 71/2009, care a intrat în vigoare la 18 iunie 2009, iar obligaţia de plată a drepturilor salariale corespunzătoare lunii iunie 2009 a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009, în conformitate cu prevederile legale în vigoare [art. 53 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 şi anexa nr. 1 la Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 86/2005 pentru reglementarea datei plăţii salariilor la instituţiile publice în care este stabilită data de 10 pentru Ministerul Justiţiei, deci ulterior datei intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009].
II.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041, constată că recursul nu este fondat.
1. Argumentele corespunzătoare motivelor de recurs invocate
În ceea ce priveşte criticile privind excepţia inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanţa de recurs reţine că acestea nu pot fi primite.
Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune în sensul că „după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Or, se constată că reclamanţii, cu respectarea dispoziţiilor respective, au sesizat autoritatea emitentă la data de 08 iulie 2009 cu solicitarea de revocare a actului administrativ contestat.
Cât priveşte inadmisibilitatea acţiunii întrucât, în opinia pârâtului, actul contestat nu este un act administrativ în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 pârâtul a dispus în mod unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra şi pe viitor”.
Astfel, actul administrativ atacat, intitulat „adresă”, îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii şi modifică raporturi juridice de natură salarială în ceea ce-i priveşte pe reclamanţi.
Aşadar, actul în litigiu nu reprezintă o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, ci stabileşte expres modalitatea de plată a salariilor pentru personalul din justiţie.
Adresa contestată ar fi reprezentat o simplă operaţiune de încunoştinţare doar în ipoteza în care nu ar fi conţinut dispoziţii referitoare la plata salariilor.
Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie invocată de recurent nu este aplicabilă în cauză, întrucât actul a cărui suspendare s-a cerut nu reprezintă „corespondenţă administrativă” sau „operaţiune tehnico-materială de încunoştiinţare”, susţinerile recurentului fiind nefondate din acest punct de vedere.
Instanţa de fond, verificând îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 s-a referit la cazul bine justificat, reprezentat de încălcarea unor prevederi interne şi internaţionale şi de interpretarea dispoziţiilor OUGnr. 71/2009 la domeniul de reglementare al acesteia, apreciind astfel corect că aspectele reţinute sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui suspendare s-a cerut.
Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii, deoarece câtă vreme autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Este adevărat că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
O condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Astfel, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Aşadar, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
Acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Altfel spus, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
Înalta Curte, în speţă, apreciază că este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat în raport de următoarele argumente.
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Raportat la conţinutul acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În plus, în cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
O altă aparenţă de nelegalitate o constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nicio autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În opinia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale.
Acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
În ceea ce priveşte referirile la Decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a secţiilor unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi la Decizia nr. 838/2009 a Curţii Constituţionale urmează a fi analizate numai în cadrul procesului de anulare a actului administrativ în litigiu.
2. Soluţia pronunţată în recur.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat potrivit art. 14. alin. (4) din Legea nr. 554/2004 ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinţei, conform art. 304 pct. 9 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva Sentinţei nr. 4195 din 27 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 septembrie 2010.
Procesat de GGC - AS
| ← ICCJ. Decizia nr. 3840/2010. Contencios. Despăgubire. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 3843/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
