ICCJ. Decizia nr. 4467/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4467/2010
Dosar nr.8654/2/2009
Şedinţa publică din 21 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1.Obiectul acţiunii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii D.C., P.F.T., S.A., D.A., O.L., M.M., B.O., J.V., T.M., D.Ş., S.L., C.C.M., S.M., P.M., F.N., D.A., H.M., P.A., L.A., V.F., P.L., N.S. şi D.D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, anularea actului administrativ reprezentat de adresa, emisă de acesta la data de 03 iulie 2009, prin care s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără includerea sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând să se păstreze şi pentru viitor.
În motivarea cererii, reclamanții au arătat că prin adresa din 03 iulie 2009 se încalcă dispoziţiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, republicată, care prevăd că diminuarea sau suspendarea drepturilor salariale nu pot fi făcute decât în cazurile prevăzute de lege.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, arătând că adresa din 03 iulie 2009 nu este un act administrativ, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem.
2.Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 841 din 16 februarie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii şi a admis acțiunea formulată de reclamanții D.C., P.F.T., S.A., D.A., O.L., M.M., B.O., J.V., T.M., D.Ş., S.L., C.C.M., S.M., P.M., F.N., D.A., H.M., P.A., L.A., V.F., P.L., N.S. şi D.D. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, anulând Ordinul din 03 iulie 2009, emis de pârât.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, prima instanţă a reţinut că adresa atacată este un act producător de efecte juridice, întrucât în baza ei s-a procedat la plata unei indemnizaţii diminuate, un act de putere, pentru că emitentul foloseşte expresia „drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita”, un act administrativ disimulat în forma unui act de corespondenţă.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut că actul atacat intră în conflict cu dispoziţiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, operându-se o diminuare a drepturilor salariale ale magistraţilor, în condițiile în care textul menționat prevede că drepturile salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de respectiva lege.
Totodată, a apreciat că dispoziţiile OUG nr. 71/2009, invocate, nu pot fi interpretate în sensul că s-ar referi la suspendarea plăţii unor drepturi viitoare, ci prin această ordonanţă s-a reglementat procedura de plată a unor drepturi restante, stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, actul normativ nu conţine nicio prevedere cu privire la modul de efectuare a plăţilor curente, ci doar cu privire la datoriile restante.
Concluzionând, judecătorul fondului a constatat că actul administrativ atacat este lovit de nulitate, întrucât contravine prevederilor din Legea nr. 303/2004, sub imperiul căreia a fost emis, și se întemeiază pe dispoziții normative inaplicabile.
3.Recursul declarat de pârât
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Ministerul Justiţiei, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În privinţa excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, recurentul-pârât a criticat hotărârea atacată sub aspectul faptului că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că actul contestat este un act administrativ.
Astfel, a susţinut că adresa atacată, din 3 iulie 2009, nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în vedere noile dispoziţii legale cu incidenţă asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiţiei şi Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009.
Aşadar, în opinia recurentului-pârât, adresa reprezintă o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, OUG nr. 71/2009, iar nu o manifestare unilaterală de voinţă, nesusceptibilă de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăşi.
A mai arătat recurentul-pârât că, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este în sensul că modul de comunicare a interpretării unui text de lege nu reprezintă un act administrativ, ci doar o corespondenţă administrativă (Decizia din 11 noiembrie 2005).
Pe fondul cauzei, recurentul-pârât a susţinut că nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaţilor reclamanţi, care sunt şi au fost calculate în conformitate cu OUG nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătoreşti, care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009, ale cărei prevederi sunt incidente în cauză, întrucât sporul de 50% nu face parte din salariul magistraţilor, OUG nr. 27/2006 nu cuprinde nicio dispoziţie referitoare la sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin OG nr. 83/2000.
Totodată, recurentul-pârât a arătat că prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut următoarele: „în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului din organele autorităţii judecătoreşti, republicată, constată că judecătorii, procurorii şi magistraţii-asistenţi, precum şi personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, şi după intrarea în vigoare a OG nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001”, iar după pronunţarea acestei decizii, instanţele judecătoreşti au admis acţiunile şi au apreciat că art. 47 din Legea nr. 50/1996 este în vigoare.
A mai arătat recurentul-pârât că, la data de 12 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi, prin urmare, sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică se acordă în temeiul noului act normativ.
Totodată, a susţinut că în speţă nu a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii, întrucât OUG nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligaţia de plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009.
II.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
1.Argumentele corespunzătoare motivelor de recurs invocate
Obiectul dedus judecăţii îl constituie adresa din 3 iulie 2009, a cărei anulare s-a solicitat, prin care s-a dispus ca la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică şi, mai mult, s-a precizat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
La emiterea actului administrativ atacat, au fost avute în vedere:
- prevederile OUG nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 şi reglementarea unor măsuri financiar-contabile;
- dispoziţiile Primului-Ministru, transmise prin adresa din 6 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009;
- adresa din 26 iunie 2009 a Ministerului Finanţelor Publice prin care Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal” nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar condiţionalităţile impuse de organismele financiare internaţionale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României trebuie respectate de toţi ordonatorii de credite;
- faptul că fondurile prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate;
- prevederile OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.
În ceea ce priveşte inadmisibilitatea acţiunii întrucât, în opinia pârâtului, actul contestat nu este un act administrativ în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că prin adresa din 3 iulie 2009 pârâtul a dispus în mod unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra şi pe viitor”.
Astfel, actul administrativ atacat, intitulat „adresă”, îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii şi modifică raporturi juridice de natură salarială în ceea ce-i priveşte pe reclamanţi.
Aşadar, actul în litigiu nu reprezintă o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, ci stabileşte expres modalitatea de plată a salariilor pentru personalul din justiţie.
Adresa contestată ar fi reprezentat o simplă operaţiune de încunoştinţare doar în ipoteza în care nu ar fi conţinut dispoziţii referitoare la plata salariilor.
Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie invocată de recurent nu este aplicabilă în cauză, întrucât actul a cărui anulare s-a cerut nu reprezintă „corespondenţă administrativă”, susţinerile recurentului fiind nefondate din acest punct de vedere.
Referitor la fondul cauzei, constată următoarele:
Principiul legalităţii a devenit, în prezent, un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie, iar al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă
beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Altfel spus, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
Pe linia acestor considerente teoretice se înscrie şi practica Curţii Constituţionale din ţara noastră, a cărei jurisprudenţă apără principiul legalităţii, care trebuie să guverneze activitatea administraţiei publice.
De altfel, în mod constant, instanţa constituţională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept.
În concepţia Legii contenciosului administrativ român, prin noţiunea de exces de putere se înţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Limitele dreptului de apreciere din partea administraţiei publice sunt date tocmai de limitele drepturilor cetăţenilor, prevăzute de Constituţie şi de lege.
Altfel spus, unde începe dreptul cetăţeanului se încheie dreptul de apreciere al administraţiei.
Totodată, se poate afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituţie, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.
În speţa, nu poate fi primită critica recurentului în legătură cu aplicabilitatea dispoziţiilor OUG nr. 71/2009, pe de o parte, pentru că ordonanţa în discuţie, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, iar pe de altă parte, preambulul acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanţei.
Aşadar, este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanţa a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009.
De asemenea, art. 3 din OUG nr. 71/2009 prevede faptul că plăţile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sub incidenţa prevederilor OUG nr. 75/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru soluţionarea unor aspecte financiare în sistemul justiţiei, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 şi a dispoziţiilor ordinului Ministrului Justiţiei, al Ministrului Economiei şi Finanţelor, al Preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii privind modalitatea de eşalonare a plăţii sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a OUG nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 şi 2.
Mai mult, nu se poate pune problema incidenţei art. 1 alin. (1) din OUG nr. 71/2009, care menţionează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.
Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanţe.
Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorităţii publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuţie a fost acordat pe cale jurisprudenţială, nu se poate concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.
Principiul neretroactivităţii legii este consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia, legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui şi în privinţa actelor administrative.
Or, este necesar a fi subliniat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
Instanţa de control judiciar constată astfel că ne aflăm în prezenţa unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege, situaţie ce conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.
În ceea ce priveşte invocarea în speţă a incidenţei legii salarizării unitare, instanţa de control judiciar constată că susţinerile recurentului sunt lipsite de temei legal, având în vedere principiul neretroactivităţii legii, în raport de data intrării în vigoare a acestui act normativ, respectiv 12 noiembrie 2009.
Referitor la critica în sensul că autoritatea pârâtă a avut în vedere la înlăturarea de la plată a acestui spor salarial lipsa fondurilor, Înalta Curte nu o poate primi deoarece, aşa cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, executarea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile constituie o obligaţie legală a statului, sens în care s-a pronunţat în mod constant şi jurisprudenţa C.E.D.O.
Având în vedere argumentele menţionate, rezultă cu evidenţă că recurentul-pârât a acţionat cu exces de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce atrage nelegalitatea acestuia.
2.Soluţia pronunţată în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Justiţiei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei nr. 841 din 16 februarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 21 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4468/2010. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 4466/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
