ICCJ. Decizia nr. 4503/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4503/2010
Dosar nr. 520/35/2009
Şedinţa publică de la 22 octombrie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii şi procedura derulată în faţa primei instanţe
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Oradea, reclamantul L.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, să se dispună anularea în totalitate a Ordinului nr. 418 din 23 aprilie 2009 a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi suspendarea executării ordinului până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anularea acestui ordin; să se dispună reintegrarea în funcţia deţinută anterior datei de 25 mai 2009 sau în funcţia corespunzătoare acesteia, cu toate consecinţele care decurg din aceasta, în cazul în care în mod arbitrar şi abuziv, intimatul va pune în executare ordinul atacat, cu nesocotirea dispoziţiilor legale referitoare la regimul actelor administrative contestate pe căile legale şi să se dispună obligarea pârâtului la plata daunelor morale în cuantumul pe care îl va indica ulterior.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că, prin Ordinul nr. 418 din 23 aprilie 2009 al Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, funcţia publică de conducere de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor se desfiinţează, urmând ca raportul său de serviciu să înceteze prin eliberare din funcţia publică de conducere începând cu data de 25 mai 2009, după expirarea termenului de preaviz de 30 de zile.
De asemenea, consideră că ordinul contestat este total nelegal, fiind emis cu încălcarea flagrantă a prevederilor art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, deoarece încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţia publică de conducere are loc doar în cazul în care autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public.
Or, în speţă, reorganizarea activităţii Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor prin desfiinţarea postului ocupat de el - funcţionar public, nu se susţine, de vreme ce nu se află în niciunul din cazurile de reorganizare a activităţii, enumerate limitativ de dispoziţiile art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată - când se modifică atribuţiile aferente unei funcţii publice mai puţin de 50%; când sunt reduse atribuţiile unui compartiment; când este schimbată denumirea fără modificarea în proporţie de peste 50% a atribuţiilor aferente funcţiei publice; când este schimbată structura compartimentului.
În temeiul dispoziţiilor art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, republicată, în cazul reorganizării activităţii prin reducerea posturilor, autoritatea sau instituţia publică nu poate înfiinţa posturi similare celor desfiinţate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării.
Cu toate acestea, prin O.U.G. nr. 37/2009, în baza căreia s-a emis ordinul contestat, se ignoră cu desăvârşire dispoziţiile din Legea nr. 188/1999, prevăzându-se expres că în locul funcţiei publice desfiinţate ca urmare a aşa-zisei „reorganizări a activităţii” se înfiinţează funcţii contractuale identice, nici măcar similare cu cele desfiinţate anterior, fără a mai pune la socoteală din nou necesitatea respectării termenului de 1 an, prevăzut de art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, republicată.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.
În motivarea întâmpinării s-a arătat că, potrivit art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a administraţiei publice, „funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanţă de urgenţă, care face parte integrantă din aceasta, precum şi adjuncţii acestuia se desfiinţează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă”.
La termenul din 24 februarie 2010, în temeiul prevederilor art. 164 C. proc. civ., instanţa a dispus conexarea la prezentul dosar a Dosarului nr. 832/35/2009 al Curţii de Apel Oradea.
Prin acţiunea formulată în Dosarul nr. 832/35/2009, înregistrată la instanţă la data de 25 iunie 2009, reclamantul L.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi protecţiei Sociale şi Inspectoratul Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor, anularea în totalitate a Ordinului nr. 1282 din 26 mai 2009 al Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale Bihor, să se dispună suspendarea executării acestui ordin până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anularea acestui ordin, să se dispună reintegrarea în funcţia deţinută anterior datei de 23 mai 2009 sau în funcţia corespunzătoare acesteia, cu toate consecinţele care decurg din aceasta, să se dispună obligarea pârâtului de rândul 1 la plata daunelor morale în cuantumul pe care îl va indica ulterior.
Prin sentinţa nr. 90/CA/2009 a Curţii de Apel Oradea, definitivă şi executorie, instanţa de judecată, apreciind că s-a făcut dovada cazului bine justificat şi a pagubei iminente, a dispus suspendarea executării ordinului nr. 418/2009 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anularea acestui ordin.
După pronunţarea acestei sentinţe, în data de 26 mai 2009, intimatul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, ignorând şi nesocotind dispozitivul acestei hotărâri judecătoreşti, cu rea-credinţă a emis un nou ordin în care a reluat prevederile art. 1 şi 2 din ordinul nr. 418/2009 şi anume ordinul nr. 1282 din 26 mai 2009, în care a prevăzut că funcţia publică de conducere de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor s-a desfiinţat începând cu data de 23 mai 2009, raportul de serviciu al reclamantului încetând în data de 25 mai 2009, în conformitate cu prevederile art. 97 lit. c) din Legea nr. 188/199, republicată.
Consideră reclamantul că acest ordin, nr. 1282/2009, este total nelegal, pentru următoarele considerente:
Ordinul atacat a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 referitoare la termenul de preaviz ce trebuie acordat de autoritatea sau instituţia publică în toate cazurile în care încetează raportul de serviciu al funcţionarilor publici prin eliberare din funcţie.
Dispoziţiile art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009 în baza cărora au fost emise atât ordinul nr. 418/2009, cât şi ordinul nr. 1282/2009, sunt neconstituţionale, fiind date cu încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5), art. 20 alin. (1) şi art. 41 alin. (1) din Constituţie, a dispoziţiilor art. 2, 7, 21 pct. 2 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, a prevederilor Pactului Internaţional cu privire la Drepturile Economice, Sociale şi Culturale, şi a Directivei nr. 2000/78/CE privind egalitatea la locul de muncă.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.
Referitor la solicitarea privind reintegrarea în funcţia deţinută anterior datei de 23 mai 2009 a solicitat să se constate inadmisibilitatea acestei cereri, funcţia deţinută anterior fiind desfiinţată prin efectul legii, reiterând în principal motivele arătate în întâmpinare depusă în Dosarul nr. 520/35/2009.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul Inspectoratul Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.
În principal, a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, arătând că, potrivit dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 108/1999, republicată, raporturile de serviciu ale reclamantului s-au executat în baza ordinului Ministrului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei nr. 446 din 21 iunie 2005, prin care acesta a fost numit în funcţia de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor, iar ordinul nr. 1282 din 26 mai 2009 prin care se constată desfiinţarea funcţiei publice de conducere de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor a fost emis tot de Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, Inspectoratul Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor fiind doar locul executării raportului de serviciu al reclamantului.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, au fost expuse aceleaşi motive ca şi în întâmpinarea depusă de Ministerul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale.
Prin precizarea de acţiune depusă la dosar de către reclamantul L.L. la termenul din 21 septembrie 2009, acesta a solicitat anularea în totalitate a Ordinului nr. 1282 din 26 mai 2009 al Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, anularea în totalitate a Ordinului nr. 1382 din 17 iunie 2009 al Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, să se dispună reintegrarea în funcţia deţinută anterior datei de 23 mai 2009 sau în funcţia corespunzătoare acesteia, cu toate consecinţele care decurg din aceasta, inclusiv obligarea pârâtului de rândul 1 la plata pe seama sa a drepturilor salariale aferente acestei funcţii de conducere, a stimulentelor, a indemnizaţiei de conducere, etc., să se dispună obligarea pârâtului de rândul 1 la plata daunelor morale în cuantumul pe care îl va indica ulterior.
Ordinul nr. 1382/2009, arată reclamantul, a fost emis cu nesocotirea dispoziţiilor art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, fiind trecut automat pe funcţia publică de execuţie de inspector de muncă clasa 1 grad profesional superior treapta de salarizare 1 la compartimentul control securitate şi sănătate în muncă, cu toate că actul normativ mai sus menţionat prevede expres că în situaţia eliberării din funcţie a funcţionarului public, instituţia publică are obligaţia de a pune la dispoziţia acestuia, în perioada de preaviz, funcţiile publice vacante corespunzătoare, în măsura în care acestea există, nefiind prevăzută modalitatea trecerii automate pe o funcţie de execuţie.
La termenul din 05 octombrie 2009, reclamantul L.L. a depus la dosar precizare de acţiune în ceea ce priveşte capătul 4 de cerere, referitor la daunele morale, precizare prin care solicită să se dispună obligarea pârâtului de rândul 1 la plata daunelor morale în cuantum de 50.000 euro, la cursul B.N.R. din ziua plăţii.
Referitor la această precizare de acţiune, prin completarea întâmpinării, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a solicitat respingerea cererii ca nefondată.
Astfel, a arătat că pretenţiile reclamantului la daunele morale sunt neîntemeiate pentru că acesta nu face dovada prejudiciului moral suferit care să-l îndreptăţească la obţinerea unor daune morale. Simplul fapt al anulării unor dispoziţii ale actului administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate nu este de natură a duce la concluzia vătămării psihice.
Prin precizarea de acţiune depusă la dosar de către reclamantul L.L. la termenul din 02 noiembrie 2009, acesta a solicitat anularea în totalitate a Ordinului nr. 1282 din 26 mai 2009 al Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale Bihor, anularea în totalitate a Ordinului nr. 1382 din 17 iunie 2009 al Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, şi, pe cale de consecinţă: în principal să se dispună reintegrarea în funcţia deţinută anterior datei de 23 mai 2009 sau în funcţia corespunzătoare acesteia, cu toate consecinţele care decurg din aceasta, inclusiv obligarea pârâtului de rândul 1 la plata pe seama sa a drepturilor salariale aferente acestei funcţii de conducere, a stimulentelor, a indemnizaţiei de conducere, etc. În subsidiar, în măsura în care se va considera că nu poate fi repus în funcţia deţinută anterior datei de 23 mai 2009 sau în funcţia corespunzătoare acesteia, solicită obligarea pârâtului de rândul 1 la plata tuturor drepturilor salariale aferente funcţiei de conducere, inclusiv a stimulentelor, indemnizaţiei de conducere, etc., obligarea pârâtului de rândul 1 să efectueze demersurile corective necesare recalculării pensiei pentru limită de vârstă, raportat la funcţia de conducere deţinută anterior datei de 23 mai 2009. Totodată, solicită să se dispună obligarea pârâtului de rândul 1 la plata daunelor morale în cuantum de 50.000 euro la cursul B.N.R. din ziua plăţii.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 118/CA din 17 martie 2010, îndreptată prin încheierea din data de 08 aprilie 2010, pronunţată în temeiul art. 281 C. proc. civ., Curtea de Apel Oradea, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Inspectoratul Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor; a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale; a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul L.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspectoratul Teritorial de Muncă Bihor, şi în consecinţă a dispus anularea în totalitate a ordinelor nr. 418 din 23 aprilie 2009, nr. 1282 din 26 mai 2009 şi nr. 1382 din 17 iunie 2009, emise de pârâtul de rândul 1 şi a obligat acest pârât la plata către reclamant a tuturor drepturilor salariale aferente funcţiei de conducere deţinute de reclamant anterior datei de 25 mai 2009, de la această dată şi până la data pensionării; a obligat pârâtul de rândul 1 să efectueze cuvenitele menţiuni în carnetul de muncă al reclamantului necesare recalculării pensiei în raport de funcţia de conducere deţinută anterior datei de 25 mai 2009; a dispus obligarea pârâtului de rândul 1 la plata către reclamant a sumei de 5.000 euro cu titlu de daune morale, la cursul B.N.R. din ziua plăţii; a respins capătul de cerere privind reintegrarea reclamantului în funcţia de conducere deţinută anterior datei de 25 mai 2009. Fără cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor, este neîntemeiată, deoarece este instituţia publică care pune în executare actele administrative emise de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi era necesară citarea acestuia în cauză pentru a-i fi opozabilă hotărârea pronunţată.
De asemenea, instanţa de fond a constatat că excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind reîncadrarea reclamantului pe funcţia publică deţinută anterior datei de 25 mai 2009, excepţie invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale cu motivarea că această funcţie a fost desfiinţată prin efectul legii, este neîntemeiată, deoarece prin anularea actelor administrative în litigiu se anulează şi măsura desfiinţării acestei funcţii publice, măsură dispusă tot prin aceste acte administrative şi tot în baza O.U.G. nr. 37/2009, respectiv a unui act normativ declarat neconstituţional de către Curtea Constituţională.
Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale s-a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice este neconstituţională, reţinându-se existenţa unui viciu de neconstituţionalitate extrinsecă constând în emiterea de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă într-un domeniu care, potrivit art. 115 alin. (6) din Constituţie, este sustras competenţei sale.
S-a reţinut, de asemenea, că prin O.U.G. nr. 37/2009, aşa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, precum şi statutul juridic al unui funcţionar public de conducere din sfera serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea fundamentală, potrivit cărora statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică.
În speţă, problema care se pune este aceea a efectelor deciziei Curţii Constituţionale, de admitere a excepţiei de neconstitutionalitate a unei legi de aprobare a unei ordonanţe de urgentă care a stat la baza emiterii unui act administrativ (Ordinul nr. 418 din 23 aprilie 2009, Ordinul nr. 1282 din 26 mai 2009 şi Ordinul nr. 1382 din 17 iunie 2009 ale Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale) a căror anulare se solicită prin acţiunea în contencios administrativ.
Drept urmare, actele administrative atacate: Ordinul nr. 418 din 23 aprilie 2009, Ordinul nr. 1282 din 26 mai 2009 şi Ordinul nr. 1382 din 17 iunie 2009 ale Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale sunt nelegale ca urmare a constatării neconstituţionalităţii actului normativ în temeiul căruia au fost emise şi urmează a se dispune anularea acestora.
Raportat la considerentele expuse, instanţa de fond a apreciat că nu mai este necesară examinarea motivelor de fond invocate de reclamant în acţiune vizând încălcarea prevederilor Legii nr. 188/1999.
Referitor la obligarea pârâtului de rândul 1 la plata unor daune morale în cuantum de 50.000 euro, instanţa de fond a constatat că prin emiterea acestor acte administrative, atât cu nesocotirea şi în dispreţul legislaţiei aplicabile în materia raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici şi în materia contenciosului administrativ, cât şi a hotărârilor judecătoreşti irevocabile pronunţate în acest sens, prin care s-a dispus suspendarea executării actelor administrative în litigiu, reclamantul a suferit un prejudiciu moral, fiind pus în imposibilitatea de a pune în executare o hotărâre judecătorească şi de a-şi exercita funcţia de conducere în calitate de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor, respectiv de a beneficia în toată această perioadă de remuneraţia aferentă acestei funcţii.
Curtea de apel, văzând şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materie (cauza Burghelea împotriva României, cauza Băcanu şi SC R. SA împotriva României) a dispus obligarea pârâtului Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale la plata către reclamant a sumei de 5.000 euro cu titlu de daune morale.
Totodată, a respins capătul de cerere privind reintegrarea reclamantului în funcţia de conducere deţinută anterior datei de 25 mai 2009, întrucât prin decizia nr. 1060 din 01 septembrie 2009 s-a constatat că, începând cu data de 01 septembrie 2009, a încetat de drept raportul de serviciu al reclamantului L.L., ca urmare a admiterii cererii de pensionare formulate de acesta, de către Casa Judeţeană de Pensii Bihor, prin decizia nr. 310842 din 27 august 2009.
Decizia nr. 1060 din 01 septembrie 2009 nu a fost anulată până la momentul soluţionării acţiunii, situaţie în care aceasta produce în continuare efecte juridice, iar reclamantul nu poate fi reîncadrat pe funcţia publică deţinută anterior datei de 25 mai 2009, în lipsa unui raport juridic de serviciu.
3. Recursurile exercitate împotriva sentinţei
Împotriva hotărârii instanţei de fond au declarat recurs reclamantul L.L. şi pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspectoratul Teritorial de Muncă Bihor, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
3.1. Recurentul-reclamant L.L. şi-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi a criticat sentinţa în ceea ce priveşte rezolvarea dată capătului de cerere având ca obiect reintegrarea în funcţia publică avută anterior ordinelor anulate şi cererii de acordare a daunelor morale.
În dezvoltarea primei critici s-a referit la două aspecte: încetarea de drept a raportului de serviciu ca urmare a cererii de pensionare şi considerentul legat de neatacarea actului de numire a altei persoane în funcţia de conducere vizată.
În esenţă, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond nu a reţinut că pensionarea sa nu a intervenit ca urmare a împlinirii vârstei limită prevăzute de lege, ci a fost determinat să se pensioneze ca urmare a conduitei abuzive a intimatului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, care a refuzat să pună în executare două hotărâri judecătoreşti definitive şi executorii. În aceste circumstanţe, s-a văzut nevoit să uzeze de dreptul conferit prin art. 5 lit. n) din Legea nr. 341/2004, conform căruia cei care deţin calitatea de revoluţionar se pot pensiona cu 5 ani înaintea vârstei standard prevăzute de lege, dar poate renunţa oricând la statutul de pensionar, astfel că, în opinia sa, considerentul potrivit căruia putea fi reintegrat în funcţie numai dacă decizia de pensionare ar fi fost anterior desfiinţată este greşit.
Legat de actul administrativ de numire a altei persoane în funcţia de director coordonator al Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor, recurentul-reclamant a arătat că motivarea instanţei de fond este total eronată, pentru că, în realitate, reclamantul nu justifica nici interesul nici calitatea procesuală activă pentru a ataca în contencios administrativ acel ordin, care a fost infirmat de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, privind neconstituţionalitatea actului normativ în temeiul căruia s-a făcut numirea şi, în fine, funcţia respectivă nu mai era ocupată din data de 10 martie 2010, conducerea instituţiei publice fiind asigurată, interimar, de directorul coordonator adjunct.
A doua critică, referitoare la cuantumul daunelor morale acordate, a fost centrată pe ideea că împrejurările pricinii, pe deplin dovedite cu probele administrate în cauză, îl îndreptăţeau să obţină suma pe care a pretins-o (50.000 euro), suma de 5.000 euro stabilită de instanţă fiind infimă, departe de a acoperi integral prejudiciul moral suferit ca urmare a atingerii aduse imaginii sale private şi publice, contrară criteriilor cristalizate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi în dezacord cu hotărâri judecătoreşti ale instanţelor naţionale care, deşi nu fusese administrat un probatoriu specific, au acordat daune morale mai consistente, suma de 5.000 euro fiind considerată o limită minimă. În acest sens, a depus la dosar copiile hotărârilor judecătoreşti invocate.
3.2. Recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi-a întemeiat recursul pe prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., invocând încălcarea prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituţia României, potrivit cărora deciziile Curţii Constituţionale, publicate în M. Of., sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
A mai arătat că ordinele contestate au fost emise în executarea şi cu deplina respectare a art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009, în vigoare la data respectivă, şi că reclamantul a fost trecut pe o funcţie publică de execuţie, cu salarizarea corespunzătoare.
De asemenea, recurentul-pârât a criticat sentinţa sub aspectul acordării retroactive a drepturilor salariale şi al acordării fără temei al unor daune morale, în lipsa unor dovezi privind prejudiciul moral suferit de reclamant.
3.3. Recurentul-pârât Inspectoratul Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor şi-a întemeiat recursul pe prevederile art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ., criticând sentinţa în ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive şi soluţia dată fondului cauzei.
Referitor la calitatea procesuală pasivă, a arătat că, în temeiul art. 11 din Legea nr. 108/1999, raportul de serviciu al reclamantului a luat naştere prin ordin al Ministrului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, iar actele contestate au fost emise tot de ministrul de resort, motiv pentru care inspectoratul teritorial de muncă nu are calitate procesuală pasivă.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, a făcut referire la prevederile art. 3 din O.U.G .nr. 37/2009, în baza cărora a încetat raportul de serviciu al reclamantului şi a arătat că acesta a fost protejat prin trecerea într-o funcţie publică de execuţie, pierzând numai indemnizaţia de conducere, iar nu toate drepturile salariale.
4. Apărările părţilor
Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a depus la dosar întâmpinare prin care a răspuns recursului reclamantului, arătând, pe de o parte, că instanţa de fond a respins în mod corect cererea de reintegrare în funcţie, din moment ce raportul de serviciu al reclamantului a încetat de drept ca urmare a pensionării şi, pe de altă parte, că daunele morale nu sunt cuvenite, pentru că reclamantul nu a făcut dovada unui prejudiciu moral care să fie reparat în acest mod.
Recurentul-reclamant nu a formulat întâmpinare, dar şi-a expus apărările faţă de recursurile celor două autorităţi pârâte prin notele scrise depuse la dosar, arătând că, sub aspectele criticate de recurentele-pârâte, hotărârea primei instanţe este legală şi temeinică.
Inspectoratul Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor nu a formulat întâmpinare.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de toate cele trei părţi şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că niciunul dintre recursuri nu este fondat, pentru motivele ce vor fi expuse în continuare:
Din considerentele ţinând de logica argumentării, motivele de recurs vor fi grupate şi analizate într-o ordine stabilită în raport cu obiectul lor şi cu partea din dispozitivul sentinţei la a cărei reformare tinde fiecare dintre ele.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor.
Actele administrative supuse controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, prin acţiunile conexe formulate şi precizate de reclamant, sunt Ordinele nr. 418 din 23 aprilie 2009, nr. 1282 din 26 mai 2009 şi nr. 1382 din 17 iunie 2009, toate emise de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Deşi Inspectoratul Teritorial de Muncă Bihor nu este emitentul actelor administrative menţionate, efectele lor se răsfrâng şi asupra sa, întrucât privesc raportul de serviciu legat între structura deconcentrată în teritoriu a Inspecţiei Muncii şi reclamant, ca titular al unei funcţii publice de conducere în cadrul acesteia. În plan pur procesual, calitatea procesuală pasivă a Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor decurge din existenţa capătului de cerere accesoriu privind reintegrarea reclamantului în funcţia publică la care s-a făcut referire.
Prin urmare, dezlegarea dată de prima instanţă excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor este corectă.
Cu privire la anularea actelor administrative contestate:
Ambii recurenţi-pârâţi au argumentat legalitatea ordinelor prin aceea că raportul de serviciu al recurentului-reclamant a încetat în temeiul art. 97 lit. c) din Legea nr. 188/1999, ca urmare a desfiinţării funcţiei publice de conducere de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă al Judeţului Bihor prin efectul art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, în vigoare la data respectivă.
Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, publicată în M. Of. al României nr. 758/06.11.2009, Curtea Constituţională a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituţională ca urmare a încălcării normelor referitoare la adoptarea ordonanţei de urgenţă prevăzute în art. 115 alin. (6) din Constituţie şi prin faptul că ordonanţa conţine prevederi care aduc atingere instituţiilor fundamentale ale statului, prin afectarea statutului juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999 şi rezervat legii organice.
Curtea de apel a reţinut corect că actele administrative contestate au fost lipsite de fundament legal ca urmare a deciziei Curţii Constituţionale, care produce efecte cu privire la fondul litigiului.
Fără a ignora prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţia României, potrivit cărora deciziile Curţii Constituţionale produc efecte erga omnes şi au putere numai pentru viitor, de la data publicării în M. Of., Înalta Curte reţine că acceptarea tezei susţinute de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, în sensul că actele administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009 îşi păstrează valabilitatea pentru că decizia Curţii Constituţionale este ulterioară lor, ar lipsi de finalitate controlul constituţionalităţii legii, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ, ci vizează protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale destinatarilor normei declarate neconstituţionale.
În plus, cu privire specială asupra mecanismului contenciosului administrativ, interpretarea către care tinde recurentul-pârât ar goli de conţinut prevederile art. 126 alin. (6) teza a II-a din Constituţia României, în temeiul cărora instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii sau ordonanţe declarate neconstituţionale şi prevederile corespunzătoare ale art. 9 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004, avute în vedere şi citate de instanţa de fond.
În consecinţă, criticile formulate de cei doi recurenţi-pârâţi, referitoare la soluţia dată capătului principal al acţiunilor conexe este nefondată.
Cu privire la reintegrarea recurentului-reclamant în funcţia publică:
Potrivit art. 106 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, în cazul în care actul administrativ prin care s-a dispus încetarea raportului de serviciu este anulat, la solicitarea funcţionarului public, instanţa de contencios administrativ va dispune reintegrarea în funcţia publică.
În speţă nu poate fi aplicată însă ca atare această prevedere legală, pentru că, ulterior emiterii ordinelor contestate, a intervenit un alt caz de încetare a raportului de funcţie, cel prevăzut de art. 98 lit. d) teza a II-a din Legea nr. 188/1999, în forma în vigoare la data respectivă.
Recurentul-reclamant şi-a manifestat voinţa de a se pensiona, a efectuat demersuri în acest sens şi i-a fost emisă decizia de pensionare din 27 august 2009, urmată de decizia nr. 1060 din 01 septembrie 2009, prin care s-a luat act de încetarea de drept a raportului de serviciu.
Este real că recurentul-reclamant nu avea obligaţia de a solicita anularea actului administraţiei de numire a altei persoane în funcţia de conducere în litigiu, pentru că, în ipoteza admiterii cererii sale de reintegrare, autoritatea publică trebuia să dispună din oficiu eliberarea din funcţie a celeilalte persoane, conform art. 99 lit. c) din Legea nr. 188/1999.
Înlăturarea acestui considerent, reţinut greşit de instanţa de fond, nu este însă suficientă pentru modificarea soluţiei în sensul dorit de parte, atâta vreme cât Curtea de apel a constatat în mod just existenţa cazului distinct de încetare a raportului de serviciu al reclamantului, ca urmare a pensionării, în sensul celor arătate mai sus.
Succesiunea de acte administrative emise de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, unele chiar după pronunţarea hotărârii judecătoreşti de suspendare a executării primului ordin, conturează, într-adevăr, un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, dar manifestarea de voinţă în sensul pensionării recurentului-reclamant, care ocupa, la acea dată, o funcţie de execuţie, a dat naştere unei situaţii juridice noi, ale cărei efecte nu puteau fi înlăturate în cadrul procesual al litigiului de faţă. Faţă de prevederile imperative ale art. 98 lit. d) din Legea nr. 188/1999, decizia de pensionare şi drepturile şi obligaţiile corelative acesteia, precum şi decizia prin care s-a luat act de încetarea de drept a raportului de serviciu pe temeiul indicat nu pot fi considerate ca fiind supuse unei condiţii rezolutorii doar ca efect al unei menţiuni făcute de recurentul-reclamant în cererea de închidere a carnetului de muncă, în sensul că „îşi rezervă dreptul de a renunţa, după caz, la statutul de pensionar”.
Pentru toate considerentele reţinute, critica formulată de recurentul-reclamant cu privire la reintegrarea în funcţie este nefondată.
Cu privire la obligaţia de plată a drepturilor salariale aferente funcţiei de conducere şi de efectuare a menţiunilor necesare recalculării pensiei recurentului-reclamant.
Plata drepturilor salariale aferente funcţiei de conducere până la data pensionării constituie o modalitate adecvată de restabilire a dreptului vătămat şi de reparare a prejudiciului provocat recurentului-reclamant prin actele administrative nelegale, principii a căror aplicare în materia funcţiei publice o face art. 106 din Legea nr. 188/1999, motivele de recurs formulate în acest sens de recurenţii-pârâţi fiind lipsite de fundament legal.
Cu privire la daunele morale:
În contenciosul administrativ, acordarea daunelor morale, alături de cele materiale solicitate de reclamant, este menită să asigure protecţia efectivă a drepturilor persoanei vătămate şi repararea echitabilă a prejudiciului suferit, în raport cu circumstanţele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Instanţa de fond a apreciat corect, pe baza probelor administrate, că stăruinţa autorităţii publice în emiterea actelor administrative cu nesocotirea legislaţiei aplicabile şi, mai cu seamă, a hotărârilor judecătoreşti prin care s-a dispus suspendarea executării actelor administrative în litigiu, a fost de natură să inducă o stare de incertitudine juridică şi a afectat imaginea publică a recurentului-reclamant.
Cât priveşte cuantumul daunelor morale acordate, pe care recurentul-reclamant îl consideră infim, Curtea reţine că, spre deosebire de prejudiciul material, a cărui întindere nu poate fi stabilită decât pe baza unui suport probator, în privinţa daunelor morale nu pot fi produse probe materiale în vederea cuantificării pierderii suferite. De aceea, judecătorul are dreptul să aprecieze, în raport cu toate circumstanţele cauzei, asupra unei sume globale, care să constituie o reparaţie echitabilă în raport cu efectele faptei generatoare de prejudicii. Daunele morale corespund atingerii aduse cinstei, onoarei, imaginii publice ori prestigiului profesional al persoanei, scopul lor fiind unul compensatoriu, care să nu constituie însă o penalitate excesivă pentru cel care a produs dauna.
Date fiind particularităţile cauzei, împrejurarea că ministerul – parte în proces a emis ordinele contestate în contextul creat ca urmare a adoptării, de către Guvernul României, a O.U.G. nr. 37/2009, declarate ulterior neconstituţionale, Înalta Curte apreciază că daunele morale în cuantumul stabilit de judecătorul fondului sunt în măsură să asigure o reparaţie echitabilă a prejudiciului provocat reclamantului.
Nu se poate vorbi despre un nivel minim al daunelor morale, în sensul celor menţionate în recursul reclamantului, de vreme ce în jurisprudenţa naţională şi în cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a conturat ideea că, în funcţie de circumstanţele cauzei, simpla constatare a existenţei faptei ilicite poate reprezenta, în sine, o reparaţie echitabilă suficientă pentru repararea prejudiciului moral ce ar fi fost suferit de reclamant (e.g. cauza Cumpănă şi Mazăre împotriva României, cererea nr. 33348/1996, hotărârea din 17 decembrie 2004, M. Of. al României nr. 501/14.06.2005).
2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge toate recursurile ca nefondate, neexistând motive de reformare a sentinţei potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori art. 304 pct. 8, 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de L.L., Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspectoratul Teritorial de Muncă Bihor, împotriva sentinţei civile nr. 118/CA din 17 martie 2010 a Curţii de Apel Oradea, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4502/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4504/2010. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
