ICCJ. Decizia nr. 4505/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4505/2010
Dosar nr. 1090/42/2009
Şedinţa publică de la 22 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 31 din 10 februarie 2010, Curtea de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009, invocată din oficiu; a respins primul capăt de cerere privind excepţia de nelegalitate, ca inadmisibil; a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul C.F. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale; a dispus anularea Ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale; a obligat pârâtul la plata către reclamant a indemnizaţiei aferente funcţiei avute, calculate de la data intrării în vigoare a ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 până la momentul pronunţării unei hotărâri definitive şi irevocabile, sumă ce va fi actualizată cu indicele de inflaţie; a respins capătul 4 de cerere privind suspendarea, ca rămas fără obiect, şi a luat act de faptul că reclamantul va solicita cheltuielile de judecată pe cale separată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
În raport cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la actul administrativ ce formează obiectul acţiunii în fond. Altfel spus, nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată, în acelaşi timp în cadrul aceluiaşi litigiu, şi pe calea acţiunii directe în contencios administrativ şi pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.
Pentru aceste considerente, Curtea de apel a admis excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate a ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 şi a respins primul capăt de cerere privind excepţia de nelegalitate, ca inadmisibil.
Pe fondul cauzei s-a constatat că prin Ordinul nr. 2045 din 09 octombrie 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale emis în temeiul prevederilor art. 4 şi 14 din O.U.G. nr. 105/2009 s-a dispus ca începând cu data de 12 octombrie 2009 se acordă preaviz de 15 zile lucrătoare reclamantului C.F., director coordonator adjunct în cadrul Oficiului Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit Prahova. La expirarea perioadei de preaviz încetează aplicabilitatea Ordinului nr. 986 din 28 mai 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi contractul de management din 28 mai 2009.
Reclamantul C.F. a formulat plângere prealabilă la care nu a primit răspuns, deci pârâtul nu a înţeles să revoce decizia emisă privind desfiinţarea funcţiei publice de director executiv.
Instanţa de fond a mai reţinut că prevederile O.U.G. nr. 105/2009 constituie o preluare în integralitate, cu unele modificări nesemnificative a O.U.G. nr. 37/2009, prin care au fost desfiinţate posturile deţinute de funcţionarii publici, respectiv directori executivi şi directori executivi adjuncţi, fiind create în locul acestora alte funcţii de demnitate publică, respectiv cea de director coordonator şi adjuncţi ai acestora. Această măsură poate părea discriminatorie faţă de dispoziţiile art. 27 din Legea nr. 188/1999 care stipulează că: este interzisă orice discriminare între funcţionarii publici pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, de orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură.
Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea Constituţională a statuat că o astfel de situaţie „pune în discuţie comportamentul constituţional de ordin legislativ al Executivului faţă de Parlament şi, nu în cele din urmă, faţă de Curtea Constituţională”, constatând că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituţională.
Ulterior, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 1 pct. 1-5 şi 26, art. 3, art. 4, art. 5, art. 8 şi Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituţionale.
În cuprinsul acestei decizii s-a reţinut că, „întrucât aceste dispoziţii legale determinate din cuprinsul O.U.G. nr. 105/2009 conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele ce au constituit obiectul criticii formulate de autorul excepţiei, Curtea a constatat că argumentele reţinute în decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, referitoare la încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie şi menţionate mai sus, sunt, mutatis mutandis, valabile şi în prezenta cauză”.
Cum în prezenta cauză singura motivare a actului administrativ este O.U.G. nr. 105/2009, care nu are dispoziţii exprese în sensul schimbării directorilor coordonatori numiţi în baza O.U.G. nr. 37/2009, fiind reluate dispoziţiile acestui din urmă act normativ cu referire la directorii adjuncţii ş.a., fapt ce rezultă din exprimarea „sunt şi rămân desfiinţate”, instanţa de fond a constatat că actul administrativ este nelegal.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că una din condiţiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de anulare este aceea a existenţei unui obiect ca protecţie a unui drept ori a unui interes legitim pentru realizarea cărora calea justiţiei este obligatorie.
Întrucât interesul trebuie să fie actual, instanţa de fond trebuia să reţină, în fapt, că pretenţia dedusă judecăţii este lipsită de obiect atât timp cât actul de eliberare din funcţie a ajuns la termen anterior pronunţării şi chiar introducerii acţiunii.
Recurentul mai susţine că în mod netemeinic şi nelegal instanţa de fond a admis cererea de anulare a Ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale ca urmare a constatării neconstituţionalităţii actului normativ în temeiul căruia a fost emis.
Ordinul nr. 2045 din 09 octombrie 2009 a fost emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale în aplicarea prevederilor art. 4 alin. (1), (4) şi dispoziţiilor art. 5. din O.U.G. nr. 105/2009.
Prin urmare, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituţie care pune în executare şi execută în concret legea, fiind ţinut de aplicarea imediată a acesteia, iar la emiterea ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 s-a avut în vedere O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, respectiv punerea în aplicare a acestei ordonanţe, nemaifiind necesară emiterea altor acte cu caracter administrativ care să stea la baza emiterii ordinului.
Totodată, fiind vorba de o situaţie juridică obiectivă, avându-şi originea în lege, iar nu de o situaţie juridică subiectivă, constituită prin manifestarea de voinţă a unui sau a unor obiecte de drept, legea nouă o poate reglementa în termenii care îi sunt proprii, aducându-i modificări sau chiar punându-i capăt, în cadrul domeniului său temporal legitim de acţiune.
Aşa fiind, recurentul consideră că legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, precum şi cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:
Cu privire la interesul reclamantului:
Motivul de recurs potrivit căruia acţiunea ar fi lipsită de obiect, iar reclamantul nu şi-a dovedit interesele în promovarea acţiunii, este nefondat şi nu poate fi reţinut.
Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală şi calitatea procesuală, una dintre condiţiile cumulative de exerciţiu ale acţiunii civile este existenţa unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată.
Deşi, C. proc. civ. nu defineşte această condiţie de exerciţiu a acţiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înţelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă.
Interesul trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe: să fie legitim, să fie născut şi actual, să fie personal şi direct.
Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obţine prin promovarea acţiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.
Din această perspectivă, în ceea ce priveşte interesul reclamantului de a solicita anularea actului administrativ contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată.
Cu privire la legalitatea ordinului:
Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin decizia sus-menţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conţine aceleaşi soluţii legislative.
În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată, de asemenea, neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice, cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009, are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009, este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
Cu privire la drepturile băneşti acordate reclamantului:
Este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, prin numirea şi revocarea din postul de director coordonator adjunct în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 106 din Legea nr. 188/1999.
Având însă în vedere circumstanţele faptice şi normative prezentate mai sus, care nu permit încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcţie şi plăţii drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte apreciază că obligarea autorităţii emitente la plata de despăgubiri până la data pronunţării deciziei reprezintă o modalitate adecvată şi echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate, şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
Având în vedere soluţia pronunţată, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 274 alin. (1) C. proc. civ., va obliga recurentul la plata sumei de 550 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către intimat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, împotriva sentinţei civile nr. 31 din 10 februarie 2010 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Obligă recurentul la plata sumei de 550 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către intimatul-reclamant C.F.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4504/2010. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 4507/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
