ICCJ. Decizia nr. 4511/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4511/2010
Dosar nr. 12/39/2010
Şedinţa publică de la 22 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul C.V.I. a chemat în judecată Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale Bucureşti, solicitând anularea ordinului nr. 1922 din 08 octombrie 2009 emis de pârât; reintegrarea în funcţia de director coordonator în cadrul Inspectoratului Teritorial pentru Calitatea Seminţelor şi a Materialului Săditor, şi să fie obligat pârâtul la plata unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale şi/sau a prestaţiilor de asigurări sociale ce i s-au cuvenit - indexate, majorate şi reactualizate - de la momentul eliberării nelegale din funcţie, până la efectiva reîncadrare în funcţia deţinută anterior.
Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a susţinut că acţiunea este lipsită de obiect.
Prin sentinţa civilă nr. 73 din 05 martie 2010, Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantul C.V.I., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, a anulat ordinul nr. 1922 din 08 octombrie 2009 emis de pârât, a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior, de director coordonator în cadrul Inspectoratului Teritorial pentru Calitatea Seminţelor şi a Materialului Săditor Suceava, a obligat pârâtul să plătească reclamantului o despăgubire egală cu salariile neîncasate indexate, majorate şi recalculate şi celelalte drepturi de care ar fi beneficiat reclamantul în perioada cuprinsă între data de 28 octombrie 2009 şi data reintegrării efective, a obligat pârâtul la plata sumei de 4 RON cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că, potrivit art. 8 din O.U.G. nr. 105/2009, persoanele care ocupă funcţiile prevăzute la art. 3 şi art. 4 alin. (3) îşi păstrează statutul şi celelalte drepturi prevăzute de lege, iar contractele de management încheiate de acestea, aflate în derulare, îşi produc efectele până la expirarea termenului pentru care au fost încheiate sau, după caz, până la data la care intervine un motiv legal de încetare sau reziliere a acestora.
Or, în cauză, nu a expirat termenul pentru care a fost încheiat contractul de management şi nici nu a fost făcută dovada unui caz de încetare sau reziliere.
Contractul de management a fost încheiat în temeiul ordinului nr. 1240/2009, pentru o perioadă de 4 ani, perioadă care nu a expirat.
Mai mult, ulterior emiterii ordinului atacat, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009 a constatat că dispoziţiile art. 1 pct. 1 -5 şi 26; art. 3, 4, 5 şi 8 şi Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituţionale, astfel încât ordinul este lipsit de temei legal.
În temeiul art. 106 din Legea nr. 188/1999, instanţa de fond a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior şi obligarea pârâtului la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat reclamantul între data de 28 octombrie 2009 şi data reintegrării efective.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că una din condiţiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de anulare este aceea a existenţei unui obiect ca protecţie a unui drept ori a unui interes legitim pentru realizarea cărora calea justiţiei este obligatorie.
Întrucât interesul trebuie sa fie actual, instanţa de fond trebuia să reţină, în fapt, că pretenţia dedusă judecăţii este lipsită de obiect atât timp cât actul de eliberare din funcţie a ajuns la termen anterior pronunţării şi chiar introducerii acţiunii.
Recurentul mai susţine că în mod netemeinic şi nelegal instanţa de fond a admis cererea de anulare a Ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, ca urmare a constatării neconstituţionalităţii actului normativ în temeiul căruia a fost emis.
Ordinul nr. 2045 din 09 ocotombrie 2009 a fost emis de ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale în aplicarea prevederilor art. 4 alin. (1), (4) şi dispoziţiilor art. 5 din O.U.G. nr. 105/2009.
Prin urmare, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituţie care pune în executare şi execută în concret legea, fiind ţinut de aplicarea imediată a acesteia, iar la emiterea ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 s-a avut în vedere O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, respectiv punerea în aplicare a acestei ordonanţe, nemaifiind necesară emiterea altor acte cu caracter administrativ care să stea la baza emiterii ordinului.
Totodată, fiind vorba de o situaţie juridică obiectivă, avându-şi originea în lege, iar nu de o situaţie juridică subiectivă, constituită prin manifestarea de voinţă a unui sau, a unor obiecte de drept, legea nouă o poate reglementa în termenii care îi sunt proprii, aducându-i modificări sau chiar punându-i capăt, în cadrul domeniului său temporal legitim de acţiune.
Aşa fiind, recurentul consideră că legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, precum şi cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat numai în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate:
Cu privire la interesul reclamantului:
Motivul de recurs potrivit căruia acţiunea ar fi lipsită de obiect, iar reclamantul nu şi-a dovedit interesele în promovarea acţiunii, este nefondat şi nu poate fi reţinut.
Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală şi calitatea procesuală, una dintre condiţiile cumulative de exerciţiu ale acţiunii civile este existenţa unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată.
Deşi C. proc. civ. nu defineşte această condiţie de exerciţiu a acţiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înţelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă.
Interesul trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe: să fie legitim, să fie născut şi actual, să fie personal şi direct.
Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obţine prin promovarea acţiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.
Din această perspectivă, în ceea ce priveşte interesul reclamantului de a solicita anularea actului administrativ contestat, Înalta Curte Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată.
Cu privire la legalitatea ordinului:
Intimatul-reclamant a supus controlului instanţei de contencios administrativ ordinul nr. 1922 din 08 octombrie 2009, prin care s-a dispus încetarea contractului de management.
Instanţa de fond a reţinut corect că actul administrativ contestat a fost lipsit de orice fundament legal ca urmare a Deciziilor nr. 1257 din 07 octombrie 2009 şi nr. 1629 din 03 decembrie 2009, prin care Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 şi a înseşi prevederilor ordonanţei de urgenţă, devenite parte integrantă a legii de aprobare şi respectiv neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 105/2009.
Acceptarea tezei susţinute de recurentul-pârât, în sensul că ordinele îşi păstrează validitatea pentru că ordonanţele de urgenţă erau în vigoare la data emiterii lor, ar lipsi de finalitate controlul de constituţionalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituţiei, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale.
Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin decizia sus-menţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conţine aceleaşi soluţii legislative.
În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată, de asemenea, neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impun a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei, ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare şi, implicit cuprinsul normativ al ordonanţei, a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice, cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009, este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că, potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei de urgenţă adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
Cu privire la reintegrarea în funcţie:
Sentinţa este însă criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcţia deţinută anterior ordinelor anulate şi întinderii despăgubirilor băneşti acordate, prin prisma unor considerente ţinând, de asemenea, de neconstituţionalitatea legii, în sensul raţionamentului expus anterior cu privire la încetarea funcţiei.
Din înscrisurile dosarului, rezultă că reclamantul a fost numit în funcţie prin ordinul nr. 1240/2009 şi contractul de management din 28 mai 2009, acte încheiate în temeiul art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009. Aşa fiind, declararea neconstituţionalităţii şi eliminarea din ordinea juridică a înseşi prevederilor legale în baza cărora a fost înfiinţat postul de director coordonator şi a fost numit în funcţie, conduc la concluzia că măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susţinută şi de considerentele Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcţia de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 şi prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, sancţiune pe care Curtea Constituţională o consideră „diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.
Cu privire la drepturile băneşti acordate reclamantului:
Este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, prin numirea şi revocarea din postul de director coordonator în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 106 din Legea nr. 188/1999.
Având, însă, în vedere circumstanţele faptice şi normative prezentate mai sus, care nu permit încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcţie şi plăţii drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte apreciază că obligarea autorităţii emitente la plata de despăgubiri până la data pronunţării deciziei reprezintă o modalitate adecvată şi echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va modifica, în parte, sentinţa recurată în sensul celor reţinute.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, împotriva sentinţei civile nr. 73 din 05 martie 2010 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată în sensul că respinge capătul de cerere având ca obiect reintegrarea reclamantului C.V.I. în funcţia deţinută anterior emiterii ordinului anulat.
Obligă pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale să-i plătească reclamantului o despăgubire egală cu salariile neîncasate indexate, majorate şi recalculate, şi celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în perioada cuprinsă între 28 octombrie 2009 şi data pronunţării prezentei decizii.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4510/2010. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 4516/2010. Contencios. Refuz acordare... → |
|---|
