ICCJ. Decizia nr. 4970/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4970/2010
Dosar nr. 354/2/2010
Şedinţa publică de la 12 noiembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta F.D.S.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Inspecţia Generală, suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecţia Generală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice cu privire la Programul Phare MM - Program pentru Dezvoltarea Societăţii Civile gestionat de F.D.S.C., comunicat către F.D.S.C. la data de 17 decembrie 2009, până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii şi temeiniciei acestuia.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 670 din 5 februarie 2010, a admis cererea reclamantei şi a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009, încheiat de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin procesul-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecţia Generală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice s-a apreciat că sumele reţinute de Comisia Europeană cu titlu de cheltuieli neeligibile aferente Programului Phare MM constituie o creanţă bugetară rezultată din nereguli, în sensul O.G. nr. 79/2003, care îi este imputabilă reclamantei, astfel încât s-a stabilit în sarcina acesteia obligaţia de plată a creanţei bugetare în sumă totală de 127.853,66 euro (echivalentul a 543.083,99 RON).
În speţă, sunt întrunite condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea dispune suspendarea executării actului administrativ anterior individualizat.
În concepţia Curţii de Apel, argumentul juridic aparent valabil, care justifică îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, rezidă în împrejurările de fapt expuse de reclamantă.
Mai precis, instanţa de fond a precizat faptul că există o îndoială serioasă asupra legalităţii procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 deoarece:
a) dreptul de a stabili obligaţia de plată a creanţelor bugetare rezultate din nereguli cu privire la Programul Phare MM era prescris la data încheierii procesului-verbal de constatare aflat în discuţie;
b) există dubii cu privire la creanţa stabilită în sarcina reclamantei, în sensul că aceasta ar constitui o creanţă rezultată din nereguli, conform dispoziţiilor O.G. nr. 79/2003.
În opinia primei instanţe, reclamanta a făcut dovada pagubei iminente, deoarece este o persoană juridică non-profit, înfiinţată exclusiv în scopul implementării şi gestionării programelor de finanţare şi fondurilor comunitare destinate dezvoltării societăţii civile în România.
Curtea a arătat faptul că fondurile pe care reclamanta le gestionează nu sunt fonduri proprii, ci sunt fonduri comunitare destinate beneficiarilor programelor de finanţare administrate de aceasta.
Ca atare, în accepţiunea judecătorului fondului cauzei, punerea în executare a procesului-verbal de constatare va influenţa negativ activitatea fundaţiei, în special, derularea programelor şi activităţilor pe care F.D.S.C. le administrează, indisponibilizând fondurile destinate continuării acestora şi afectându-i grav pe beneficiarii lor.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată.
În primul motiv de recurs, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., pârâtul a arătat faptul că hotărârea instanţei de fond nu respectă cerinţele impuse de art. 261 pct. 5 C. proc. civ., întrucât se bazează doar pe susţinerile părţii reclamante, fără a analiza şi apărările sale.
În cel de-al doilea motiv de recurs, reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pârâtul a precizat că soluţia atacată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate:
Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 148 alin. (2) din Constituţie şi art. 288 din Tratatul pentru funcţionarea Uniunii Europene (versiunea consolidată) rezultă că atât Regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Uniunii Europene cât şi normele de aplicare a acestuia sunt de aplicabilitate imediată şi prioritară faţă de legislaţia naţională a României.
Atâta timp cât Comisia Europeană este instituţia care acordă fondurile nerambursabile, tot aceasta este singura instituţie în măsură să stabilească condiţiile de acordare şi utilizare ale acestora şi să verifice respectarea lor.
Pe de altă parte, recurentul a precizat faptul că argumentele prezentate de intimata-reclamantă, pentru justificarea îndeplinirii primei condiţii de admisibilitate a cererii de suspendare a executării procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009, privesc fondul cauzei şi nu pot fi cercetate în cadrul unei asemenea cereri, motiv pentru care nu a procedat la combaterea lor.
Prin urmare, recurentul a concluzionat în sensul că împrejurările de fapt şi de drept expuse de intimată nu au creat o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat în cauză.
În altă ordine de idei, recurentul a apreciat că intimata nu a făcut dovada existenţei unei pagube iminente, în condiţiile prevăzute de lege.
Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.
Analizând sentinţa atacată, în raport de criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, având în vedere materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
În speţă, este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.
În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Astfel, conform jurisprudenţei instanţei de la Strasbourg, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuşi, în mod real, problemele esenţiale care i-au fost supuse şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare.
Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor.
Întrucât Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective, dreptul aflat în discuţie nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real „ascultate”, adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată.
Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.
Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătoreşti înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raţionamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.
Respectarea acestei cerinţe a motivării actului jurisdicţional aflat în calea extraordinară de atac a recursului s-a analizat în raport de motivele prezentate în acţiunea dedusă judecăţii şi de argumentele aduse în apărare de partea adversă.
În speţa de faţă, instanţa de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au determinat formarea convingerii sale.
Mai precis, judecătorul fondului cauzei a prezentat în cuprinsul hotărârii toate elementele care l-au condus la concluzia necesităţii suspendării efectelor procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecţia Generală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.
În plus, instanţa de control judiciar reţine faptul că autoritatea publică recurentă a arătat în cadrul întâmpinării că motivarea cererii de suspendare se referă, cu preponderenţă, la aspecte de fond, faţă de care nu a formulat niciun răspuns.
Nici motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. nu este fondat pentru argumentele care vor fi expuse în continuare.
Prin cererea dedusă judecăţii, s-a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecţia Generală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice cu privire la Programul Phare MM - Program pentru Dezvoltarea Societăţii Civile gestionat de F.D.S.C.
Prin acest act administrativ fiscal, Comisia Europeană a stabilit că intimata are un debit în sumă totală de 127.853,66 euro (echivalentul a 543.083,99 RON), constând în:
a) cheltuieli neeligibile aferente desfăşurării acestui program, respectiv: TVA nerambursată, aferentă facturilor emise în legătură cu bunurile şi serviciile achiziţionate în cadrul desfăşurării programului, şi pierderi din diferenţele de curs valutar, acumulate pe perioada desfăşurării programului;
b) dobânzi penalizatoare pentru întârzierea în restituirea acestor cheltuieli neeligibile, calculate până la data de 15 aprilie 2004.
Ca atare, prin procesul-verbal de constatare aflat în discuţie s-a considerat că acest debit se datorează faptului că intimata ar fi achitat TVA din fondurile comunitare şi ar fi stabilit diferenţe de curs valutar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
În plus, instituţia juridică analizată trebuie să ofere cetăţeanului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează şi Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, în mod indiscutabil, procesul-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecţia Generală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice este un act administrativ-fiscal.
De asemenea, în speţă, a fost îndeplinită condiţia procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat.
Aspectele care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ-fiscal solicitat a fi suspendat sunt legate de aparenta încălcare a dispoziţiilor legale aplicabile în materie.
Mai precis, există o îndoială serioasă cu privire la faptul că suma nominalizată în actul administrativ-fiscal dedus judecăţii constituie o creanţă rezultată din nereguli, în sensul prevederilor O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente, utilizate necorespunzător.
Astfel, conform art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, „neregulă”, în sensul acestui act normativ, reprezintă „orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate, în raport cu dispoziţiile legale naţionale şi/sau comunitare, precum şi cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziţii, care prejudiciază bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi bugetele din care provine cofinanţarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită”.
Sub acest aspect, art. 1 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003, aprobate prin H.G. nr. 1306/2007, prevede în mod expres că termenii de „legalitate, regularitate şi conformitate” vor avea sensul definit în O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, cu modificările ulterioare.
În acelaşi sens, art. 3 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003 prevede că „Obiectul constatării existenţei creanţelor bugetare îl constituie stabilirea neregulilor, prejudiciilor şi/sau a persoanelor juridice ori fizice debitoare, ca urmare a nerespectării legalităţii, conformităţii şi regularităţii utilizării şi administrării fondurilor comunitare şi a fondurilor de cofinanţare aferente”.
Ca atare, din interpretarea prevederilor normative anterior citate rezultă că, în măsura în care se constată existenţa unei nereguli, cu alte cuvinte a unei încălcări a legalităţii, regularităţii sau conformităţii, organul de control va stabili prejudiciul care rezultă din respectiva neregulă şi va dispune recuperarea sumelor necesare acoperirii acestui prejudiciu, sume care vor reprezenta o creanţă bugetară născută din nereguli, în sensul acestui act normativ.
Or, în speţă, există o îndoială în sensul că, în utilizarea şi administrarea de către intimată a fondurilor aferente Programului Phare MM, ar fi survenit nereguli, în sensul avut în vedere de O.G. nr. 79/2003.
Astfel, după cum s-a precizat anterior, debitul reţinut în sarcina intimatei, prin actul administrativ fiscal aflat în discuţie, este constituit din sume care reprezintă TVA plătit de F.D.S.C. pentru bunuri şi servicii aferente activităţii sale, în cadrul Programului Phare MM şi nerecuperat de la Statul Român, precum şi diferenţe de curs valutar, rezultate din activitatea F.D.S.C., din rambursarea cu întârziere a TVA de către stat, cheltuieli pe care Comisia Europeană le-a considerat a fi neeligibile pentru a fi acoperite din fonduri comunitare.
Sensul noţiunii de „cheltuială neeligibilă” folosită în acest context, în documentele emise de Comisia Europeană, inclusiv în nota de debit anexată prezentei acţiuni, este acela de cheltuială care nu poate fi justificată şi acoperită din fonduri comunitare, fără a implica însă în mod necesar un aspect de nelegalitate legat de cheltuiala respectivă.
Pe de altă parte, Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, reţine faptul că există o îndoială în legătură cu respectarea termenului de prescripţie pentru stabilirea obligaţiei de plată a creanţelor bugetare rezultate din neregulile prezentate cu privire la Programul Phare MM.
Pe acest aspect, instanţa de control judiciar are în vedere prevederile art. 112 din O.G. nr. 79/2003, conform cărora dreptul de a stabili obligaţia de plată aferentă creanţei bugetare născute din nereguli se prescrie în termen de 5 ani de la data închiderii programului.
În plus, art. 11 alin. (5) din Normele metodologice ale O.G. nr. 79/2003 precizează că este considerată a fi „data închiderii programului” fie data confirmării scrise de către Comisia Europeană a închiderii programului, fie data ultimei plăţi în cadrul programelor de preaderare, în cazul în care nu există o astfel de confirmare scrisă.
În speţă, ultima plată în cadrul Programului Phare MM a fost realizată la data de 09 august 1999, după cum rezultă din extrasul de cont care constituie anexa nr. 15 a acţiunii, fapt reţinut şi în procesul-verbal de constatare.
De asemenea, în cauză, este îndeplinită şi condiţia prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.
Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din legea în discuţie, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Putem aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.
În opinia Înaltei Curţi, în mod corect prima instanţă a reţinut faptul că intimata este o persoană juridică non-profit, înfiinţată exclusiv în scopul implementării şi gestionării programelor de finanţare din fonduri comunitare destinate dezvoltării societăţii civile în România; ca atare, prin punerea în executare a actului administrativ fiscal, înainte de verificarea legalităţii lui, se exercită o influenţă negativă asupra activităţii fundaţiei, mai ales în ceea ce priveşte derularea programelor şi activităţilor pe care F.D.S.C. le administrează.
În consecinţă, din cele anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ. iar, în speţă, nu există motive de ordine publică care să poată fi reţinute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) Teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei civile nr. 670 din 5 februarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 noiembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4969/2010. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 4974/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
