ICCJ. Decizia nr. 5186/2010. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5186/2010
Dosar nr. 78/54/2010
Şedinţa publică de la 23 noiembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată la data de 14 decembrie 2009 şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta D.E. a chemat în judecată Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să fie obligaţi pârâţii să emită şi să comunice decizia privind Titlul de Despăgubire pentru imobilul notificat din anul 2002, situat în Craiova, strada A.Ş., în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1.000 RON/zi de întârziere până la emiterea deciziei.
În motivare, reclamanta a arătat că prin dispoziţia nr. 2818 din 23 ianuarie 2006 emisă de Primarul Municipiului Craiova s-a propus acordarea despăgubirilor în condiţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, către D.E. şi D.M., pentru imobilul imposibil de restituit în natură, situat în Craiova, strada C.B.
Dispoziţia nr. 5814 a rămas definitivă, astfel încât potrivit pct. 16.7 şi 16.9 din Normele metodologice de aplicare a Titlului VII „Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv"; din Legea nr. 247/2005, aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, modificate şi completate prin H.G. nr. 128/2008, aceasta a fost predată la Secretariatul Comisiei Centrale, în termen de 30 de zile, împreună cu întreaga documentaţie ce a stat la baza emiterii acesteia.
Dosarul a fost înregistrat la Comisia Centrală sub nr. 13008/CC din 03 mai 2006 şi nu a fost soluţionat până la data cererii de chemare în judecată.
Potrivit dispoziţiilor cuprinse în Titlul VII din Legea nr. 247/2005, Secretariatul Comisiei Centrale trebuia să analizeze dosarul sub aspectul posibilităţii restituirii în natură a imobilului ce face obiectul notificării şi, constatând că, în mod întemeiat Cererea de restituire în natură a fost respinsă, dosarul urma să fie transmis evaluatorului sau societăţii de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de rvaluare, în termenul de 45 de zile prevăzut de lege, procedura urmând a fi analizată prin emiterea de către Comisia Centrală, a Deciziei reprezentând Titlul de Despăgubire.
A mai arătat reclamanta că nesoluţionarea Dosarului nr. 13008/CC, după trecerea unei perioade de aproape 4 ani de la emiterea dispoziţiei nr. 2818 din 23 ianuarie 2006 privind acordarea despăgubirilor, este nejustificată, astfel încât interesul promovării acţiunii este unul legitim şi urmăreşte obligarea pârâţilor la respectarea dispoziţiilor Legii nr. 247/2005, Titlul VII.
A precizat totodată ca între timp soţul său D.M. a decedat la data de 15 august 2006.
Reclamanta a mai arătat că prin nesoluţionarea dosarului într-o perioadă de aproape 4 ani a fost depăşi termenul rezonabil la care se referă dispoziţiile art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care cuprinde şi durata procedurilor administrative, deoarece aceasta constituie o premisă indispensabilă prevăzută în dreptul intern pentru sesizarea instanţei.
Punerea în executare a Legilor cu caracter reparatoriu revine autorităţilor executive ale statului care au obligaţia legală şi constituţională de a respecta atât dreptul intern, cât şi tratatele internaţionale.
Reclamanta a mai precizat că autorităţile pârâte nu pot să invoce chestiuni de organizare a aplicării legii împotriva dreptului la un proces echitabil şi în termen rezonabil, pentru că aceasta înseamnă să invoce propria culpă şi încălcarea Convenţiei Europeane a Drepturilor Omului.
Prin neîndeplinirea obligaţiei de a emite Titlul de Despăgubire, autorităţile pârâte aduc o evidentă atingere noţiunii de bun şi a obligaţiei statului de a proteja bunurile şi valorile patrimoniale ale persoanelor, obligaţie asumată de România prin Protocolul Adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acţiunii promovate de către reclamantă.
Prin întâmpinare, pârâta a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, având în vedere că în cursul procedurii administrative privind acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, procedură reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, nu Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a fost învestită cu emiterea deciziei conţinând titlul de despăgubire, ci Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Astfel, prin Titlul VII din Legea nr. 247/2005, cu modificările şi completările ulterioare, au fost reglementate atât sursele de finanţare, cuantumul şi procedura de acordare a despăgubirilor, aferente imobilelor care nu pot fi restituite în natură, rezultate din aplicarea Legii nr. 10/2001, cât şi înfiinţarea unei entităţi, respectiv Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, cu atribuţii în privinţa emiterii deciziilor conţinând titlurile de despăgubire, atribuţii care sunt exercitate în cadrul şi după urmarea procedurilor administrative pentru acordarea despăgubirilor, prevăzute în Capitolul V, Titlul VII al actului normativ menţionat.
Or, faptul că Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor asigură organizarea şi funcţionarea secretariatului amintit nu îi conferă acesteia calitate procesuală pasivă, având în vedere că numai Comisia Centrală dispune emiterea deciziei conţinând titlul de despăgubire, potrivit art. 13 alin. 1 Titlul VII din actul normativ mai sus citat.
Faţă de petitul cererii privind obligarea Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor la plata daunelor cominatorii de 1.000 RON/zi de întârziere, pârâta a arătat că nu se poate reţine un refuz din partea autorităţii pârâte de a emite decizia privind titlul de despăgubiri pentru a opera în cauză dispoziţiile art. 2 alin. 1 lit. h) din Legea nr. 554/2004.
Aceasta deoarece Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor nu are atribuţii privind emiterea titlurilor de despăgubiri, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor fiind entitatea înfiinţată conform Titlului VII din Legea nr. 247/2005 şi învestită cu atribuţii în acest sens.
Cu privire la cererea privind acordarea daunelor cominatorii, pârâta a arătat că această cerere este inadmisibilă, în raport cu dispoziţiile art. 5803 C. proc. civ.
A fost formulată întâmpinare şi de către Comisia Centrala pentru Stabilirea Despăgubirilor, prin care s-a solicitat respingerea acţiunii promovate de reclamantă ca fiind neîntemeiată.
Această pârâtă a susţinut, în esenţă, că în cadrul procedurii administrative reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 sunt parcurse mai multe etape care sunt condiţionate de respectarea ordinii de înregistrare a dosarelor, aşa cum s-a stabilit prin decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008 a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Potrivit acestei decizii, dosarele transmise Secretariatului Comisiei Centrale se vor împărţi în două categorii: dosare transmise înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007 şi dosare transmise după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007, iar potrivit art. 2, în mod proporţional, din fiecare categorie şi în ordinea înregistrării lor, dosarele verificate şi constatate a fi complete, vor fi transmise spre evaluare.
A mai susţinut, totodată, că nu poate fi reţinut termenul de 90 de zile solicitat de reclamantă pentru emiterea deciziei, deoarece face parte din categoria dosarelor transmise Secretariatului Comisiei Centrale înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007, urmând a se respecta ordinea de înregistrare.
Referitor la obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor la plata de daune cominatorii, pârâta a precizat că în speţă nu poate fi vorba de refuzul de a emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, atâta timp cât procedura administrativă a fost declanşată şi dosarul cuprinzând dispoziţia nr. 2818/2006 a Primăriei Craiova a fost transmis Comisiei Centrale, nefiind însă finalizat.
Curtea de Apel Craiova a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, invocată prin întâmpinare, având în vedere prevederile art. 13 alin. (1) din Titlul VII al Legii 247/2005, potrivit cărora, pentru analizarea şi stabilirea cuantumului final al despăgubirilor ce se acordă potrivit prezentei legi se constituie Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor care are, în principal, următoarele atribuţii: a)dispune emiterea deciziilor referitoare la acordarea titlurilor de despăgubire; ia alte măsuri legale necesare acestei legi.
Prin urmare, obligaţia legală de emitere a deciziei reprezentând titlu de despăgubiri şi cea anterioară, privind întocmirea raportului de evaluare, revin Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Faptul că, în conformitate cu dispoziţiile art. 2 din H.G. nr. 361/2005, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor asigură organizarea şi funcţionarea Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, nu îi conferă autorităţii legitimare procesuală pasivă în acţiunile promovate, prin care se invocă refuzul nejustificat de emitere a deciziei reprezentând titlu de despăgubire.
Prin sentinţa nr. 82 din 15 februarie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta D.E., în contradictoriu cu Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a obligat această pârâtă să emită reclamantei decizia reprezentând titlul de despăgubire aferent imobilului situat în Craiova strada A.Ş., conform dispoziţiei nr. 2818 din 23 ianuarie 2006 emisă de Primarul Municipiului Craiova; a respins acţiunea faţă de pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi a respins celelalte capete de cerere.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut în esenţă următoarele:
Reclamanta a solicitat ca, în baza Legii nr. 10/2001, să i se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în Craiova, strada A.Ş.
Prin dispoziţia nr. 2818 din 23 ianuarie 2006, primăria Mun. Craiova a propus acordarea de măsuri reparatorii pentru imobilul precizat anterior reclamantei D.E. şi soţului acesteia D.M., dosarul fiind transmis către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
S-a constatat astfel că reclamanta a început procedura de recuperare a bunului prin formularea unei notificări, autoritatea locală cu competenţă în materie emiţând dispoziţia la data de 23 ianuarie 2006.
Ulterior transmiterii dosarului către Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor, la un interval considerabil, s-a invocat de către Comisia Centrală efectuarea unei adrese pentru a se lămuri componenţa imobilului, fără a se face, însă, vreo dovadă în acest sens.
Ca urmare, s-a apreciat de prima instanţă că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident principiul procesului rezonabil.
În consecinţă, s-a făcut aplicarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, urmând ca autoritatea pârâtă să fie obligată să emită dispoziţia pentru stabilirea despăgubirilor privitoare la imobilul imposibil de restituit în natură conform dispoziţiei nr. 2818 din 23 ianuarie 2006, emisă de Primăria Municipiului Craiova.
Noţiunea de proces echitabil reglementată de acest text implică şi respectarea unui termen rezonabil de soluţionare a unei cauze.
Termenul rezonabil la care se referă art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului cuprinde şi durata procedurilor administrative, deoarece aceasta constituie o premisă indispensabilă prevăzută în dreptul intern pentru sesizarea instanţei.
Împrejurarea că autorităţile administrative române nu au luat măsuri eficiente de soluţionare a cererilor constituie culpa acestora şi nu poate să conducă la împiedicarea realizării dreptului reclamantelor.
Punerea în executare a legilor cu caracter reparatoriu revine autorităţilor executive ale statului care au obligaţia legală şi constituţională de a respecta atât dreptul intern cât şi tratatele internaţionale.
Astfel, în baza art. 11 din Constituţia României, statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce îi revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte in dreptul intern.
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului a fost ratificată de România prin Legea nr. 30/1994.
În conformitate cu art. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului părţile contractante ale acestei convenţii, deci şi statul român, recunosc oricărei persoane aflate sub jurisdicţia lor drepturile şi libertăţile definite în Titlul I al Convenţiei.
Între aceste drepturi se înscrie şi dreptul prevăzut de art. 6, acela privind procesul echitabil, care presupune derularea procedurilor contencioase, compuse atât din faza administrativă cât şi din aceea jurisdicţională propri-zisă, într-un termen rezonabil.
Autorităţile unui stat nu pot să invoce chestiuni de organizare a aplicării legii împotriva dreptului la proces rezonabil, pentru ca aceasta înseamnă să invoce propria culpă în încălcarea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.
În afara argumentului decurgând din art. 6 al Convenţiei, se reţine că, prin neîndeplinirea obligaţiei de a se emite titlurile de despăgubire, autoritatea pârâtă aduce o evidentă atingere noţiunii de bun şi a obligaţiei statului de a proteja bunurile, valorile patrimoniale ale persoanelor, obligaţie asumată de către România prin Protocolul Adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Astfel că, în speţa de faţă, a reţinut prima instanţă, prin comportamentul pârâtei s-a ajuns la o încălcare atât a art. 6 din Convenţie, cât şi a art. 1 din Primul Protocol Adiţional la Convenţie, motiv pentru care s-a apreciat că absenţa totală a despăgubirilor creează reclamantelor o sarcină excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectul bunurilor lor garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1.
Instanţa de fond a concluzionat că procedurile administrative, coroborate cu cele judiciare, trebuie să se desfăşoare în termen rezonabil şi că depăşirea unui termen de 4 ani de la data formulării cererii de acordare a măsurilor reparatorii constituie deja o încălcare evidentă a prevederilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Cât priveşte ordinea de soluţionare a dosarelor stabilită de Comisia Centrală prin decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2009 aceasta nu poate fi opusă reclamantei, vizând strict desfăşurarea activităţii comisiei, fără legătură cu părţile.
Cererea de obligare la daune cominatorii a fost respinsă, întrucât prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancţionare a autorităţilor, în cazul în care acestea nu execută hotărârile definitive şi irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.
Capătul de cerere, privind obligarea Comisiei la daune morale, s-a respins, de asemenea, deoarece prin probatoriul administrat în cauză reclamantele nu au făcut dovada existenţei şi întinderii prejudiciului moral suferit prin emiterea cu întârziere a deciziei reprezentând titlul de despăgubire.
Mai mult, în raport de obiectul pricinii, respectiv dreptul reclamantelor la măsuri reparatorii pentru imobilul preluat abuziv s-a reţinut că nerespectarea unui astfel de drept patrimonial este în principal de natură a cauza prejudicii materiale persoanei titulare a dreptului, şi numai subsecvent şi eventual prejudicii de natură morală. Or, în speţă, reclamantele nu au solicitat acoperirea unui prejudiciu de natură materială, în această situaţie neputându-se reţine nici existenţa unui prejudiciu moral cauzat acestora.
Acţiunea a fost respinsă faţă de pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără legitimare procesuală pasivă.
Împotriva acestei hotărâri, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului întemeiat pe dispoziţiile art. 3041 pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a arătat în esenţă următoarele:
- Instanţa de fond în mod greşit a reţinut că în speţă, au fost încălcate dispoziţiile privind nerespectarea unui termen rezonabil de soluţionare a cauzei.
Se arată că în cadrul procedurii administrative reglementată prin Titlul VII din Legea nr. 247/2005, sunt parcurse mai multe etape, etapa transmiterii şi a înregistrării dosarelor, etapa analizării dosarelor, etapa analizării dosarelor, etapa evaluării şi în fond emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire.
- În cauza de faţă, instanţa de fond, în mod greşit a reţinut că a fost efectuată o adresă pentru a se lămuri componenţa imobilului deoarece recurenta a arătat că atât verificarea legalităţii respingerii cererii de restituire în natură a imobilului, cât şi etapa evaluării, sunt condiţionate de respectarea ordinii de înregistrare a dosarelor aşa cum s-a stabilit prin decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008 a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
- A mai arătat recurenta că dosarul privind acordarea de despăgubiri în favoarea reclamatului a fost transmis Secretariatului înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007, urmând a se respecta ordinea de înregistrare a dosarelor.
S-a mai arătat că adoptarea deciziei nr. 2815 din 16 septembrie 2008 s-a impus ca urmare a practicii judiciare în materie şi nu pentru a se încălca principiul egalităţii în drepturi a persoanelor îndreptăţite.
Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materie de termen rezonabil stabileşte anumite criterii precum complexitatea cauzei, conduita reclamantului şi ce a autorităţilor, importanţa litigiului pentru reclamant – care susţin aprecierile recurentei, iar argumentele instanţei de fond privind nerespectarea termenului rezonabil sunt neîntemeiate.
Înalta Curte, analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în materie şi în conformitate cu prevederile art. 3041 C. proc. civ. reţine că aceasta este nefondată pentru considerentele ce urmează:
Instanţa de fond a reţinut că în raport de situaţia de fapt din cauză, formularea unei notificări de către reclamantă, emiterea dispoziţiei nr. 2818 din 23 ianuarie 2006 de către Primăria Municipiului Craiova şi respectiv înregistrarea dosarului la Comisia Centrală sub nr. 13008/CC din 3 mai 2006, reprezintă un interval considerabil având în vedere şi introducerea acţiunii în instanţă la data de 14 decembrie 2009.
Procedurile pentru punerea în executare a legilor de reparaţie cum este Legea nr. 10/2001 modificată şi completată prin Legea nr. 247/2005 trebuie desfăşurate într-un termen rezonabil, astfel sunt încălcate prevederile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil şi art. 1 al Protocolului Adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la respectarea bunurilor aşa cum pe larg şi în mod judicios a reţinut instanţa de fond.
Astfel, cum a reţinut şi instanţa de fond, lipsa totală a despăgubirilor a impus reclamantei o sarcină disproporţională şi excesivă incompatibilă cu dreptul său de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1.
Nu se poate reţine motivul invocat de recurenta–pârâtă Comisia Centrală privind ordinea de soluţionare a dosarelor în funcţie de modul de înregistrare – întrucât decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2009, procedura internă defectuoasă de organizare a autorităţii nu poate fi invocată drept justificare – în condiţiile trecerii unui interval mare de timp – cel puţin 4 ani la Comisie, 8 ani de la data notificării formulate de reclamantă pe Legea nr. 10/1981, Convenţia Europeană a Drepturilor Omului protejează drepturi, efective şi nu teoretice şi iluzorii.
Constatând că în cauză nu există motive de casare sau modificare a sentinţei recurate, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinţei nr. 82 din 15 februarie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 noiembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5184/2010. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 5187/2010. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
