ICCJ. Decizia nr. 5183/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5183/2010
Dosar nr. 108/33/2010
Şedinţa publică de la 23 noiembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanta I.M. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, solicitând instanţei anularea Ordinului nr. 2291 din 09 octombrie 2009, reintegrarea în funcţia deţinută anterior şi obligarea la plata drepturilor salariale aferente funcţiei, indexate, majorate şi reactualizate, de la momentul eliberării nelegale şi până la reîncadrarea în funcţie.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că prin Ordinul nr. 1471/2009, emis de pârât, a fost numită în funcţia de director coordonator adjunct, domeniu inspecţii din cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Maramureş, iar, ulterior, aceeaşi autoritate, prin Ordinul nr. 2291 din 09 octombrie 2009, i-a acordat un preaviz de 15 zile începând cu data de 12 octombrie 2009, la sfârşitul căruia a hotărât încetarea aplicabilităţii Ordinului nr. 1471/2009 şi a contractului de management din 28 mai 2009.
Reclamanta a susţinut că a solicitat revocarea acestui ordin, iar prin răspunsul dat cu adresa din anul 2009, pârâtul a specificat că postul pe care l-a ocupat a fost desfiinţat prin O.U.G. nr. 105/2009 şi nu din iniţiativa angajatorului.
Acest ordin este nelegal, a arătat reclamanta, pentru că un contract de management este asimilat de O.U.G. nr. 37/2009 contractului individual de muncă şi un act de încetare ar trebui să cuprindă toate cerinţele prevăzute de art. 62 alin. (2) C. muncii. Pe de altă parte, ordinul de demitere din funcţie nu a fost motivat în fapt şi în drept, funcţia ocupată nefiind desfiinţată efectiv.
Pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, actualmente Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a depus întâmpinare, solicitând respingerea acţiunii ca lipsită de obiect şi pe fond ca neîntemeiată.
Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 128 din 18 martie 2010 a respins excepţia lipsei de obiect; a admis acţiunea formulată de reclamanta I.M., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale; a anulat Ordinul nr. 2291 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi a dispus reintegrarea reclamantei în funcţia deţinută anterior, cu obligarea la plata diferenţelor salariale între perioada eliberării şi data reintegrării efective în funcţie.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţa a reţinut următoarele considerente:
I. În ceea ce priveşte excepţia lipsei de obiect:
Reclamanta a fost numită în funcţia publică de director coordonator adjunct, domeniul inspecţii, în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Maramureş, prin Ordinul nr. 1471 din 28 mai 2009, între părţi fiind încheiat şi contractul de management din 28 mai 2009.
Prin Ordinul nr. 2291 din 09 octombrie 2009, emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării, reclamantei i-au încetat raporturile de serviciu, prin eliberare din funcţia publică de conducere, la data expirării termenului de preaviz, ce a început să curgă de la data de 12 octombrie 2009, stabilindu-se că la acel moment încetează aplicabilitatea Ordinului nr. 1471 din 28 mai 2009 şi a contractului de management din 28 mai 2009.
Este adevărat că reclamantei i-au încetat raporturile de serviciu prin Ordinul nr. 2291 din 09 octombrie 2009, a reţinut prima instanţă, însă acest aspect nu face ca ordinul atacat prin prezenta acţiune să fie considerat ca deplin valabil, iar acţiunea ca rămasă fără obiect, ca urmare a punerii în executare a acestui ordin, pentru că, în calitate de act administrativ, ordinul de eliberare din funcţia publică este susceptibil de executare imediat, ceea ce însă nu împiedică posibilitatea formulării unei acţiuni în contencios administrativ conform Legii nr. 188/1999 şi Legii nr. 554/2004. În cazul în care nelegalitatea ordinului se constată, anularea ordinului are ca efect repunerea în funcţia publică deţinută anterior.
II. Pe fondul cauzei, prima instanţa a reţinut că acţiunea este întemeiată, ordinul fiind emis în baza unei ordonanţe declarate neconstituţionale pe motivul că a fost adoptată într-un domeniu reglementat prin legea organică, situaţie în care sunt încălcate prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României.
Ori, a apreciat prima instanţa, chiar dacă deciziile Curţii Constituţionale se aplică doar pentru viitor, conform art. 147 din Constituţia României, ele au avut ca efect la data pronunţării hotărârii, declararea ca neconstituţională a O.U.G. nr. 105/2009, în baza căreia reclamanta a fost schimbată din funcţia publică deţinută.
În ceea ce priveşte Ordinul de numire în funcţie nr. 1471 din 28 mai 2009 şi acesta a fost emis în baza unei ordonanţe declarate neconstituţionale şi anume O.U.G. nr. 37/2009, însă acest ordin nu face obiectul controlului contencios în baza principiului disponibilităţii părţilor.
Având în vedere că atât Guvernul României, cât şi Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, chemate în judecată, au emis acte care contravin atât legii fundamentale, cât şi legii organice, respectiv Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, instanţa de fond a stabilit că ordinul atacat prin acţiune este lipsit de fundament legal, neputându-se considera că o ordonanţă de urgenţă declarată neconstituţională poate sta la baza legalităţii acestui ordin.
Ca atare, în baza prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa a admis acţiunea reclamantei, cu consecinţa anulării Ordinului nr. 2291 din 9 octombrie 2009 şi cu repunerea reclamantei în funcţia deţinută anterior acestui ordin, cu plata drepturilor salariale cuvenite de la data încetării raporturilor de serviciu până la reintegrarea efectivă.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurentul susţine, în esenţă, că în mod netemeinic şi nelegal instanţa de fond a admis cererea de anulare a Ordinului nr. 2291 din 09 octombrie 2009, deoarece la data emiterii actului administrativ contestat, reclamanta nu putea justifica o vătămare a dreptului subiectiv dobândit ca urmare a numirii în funcţia publică prin Ordinul nr. 1471/2009.
Recurentul arată că deciziile Curţii Constituţionale se publică în M. Of. României. Or, susţine recurentul, de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Efectul ex nunc al actelor Curţii Constituţionale constituie o aplicare a principiului neretroactivităţii, garanţie fundamentală a drepturilor constituţionale de natură a asigura securitatea juridică şi încrederea cetăţenilor în sistemul de drept, o premisă a respectării separaţiei puterilor în stat, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept.
Pe cale de consecinţă, efectele deciziei Curţii Constituţionale nu pot viza decât actele, acţiunile, inacţiunile sau operaţiunile ce urmează a se înfăptui în viitor (...) (Decizia nr. 838 din 27 mai 2009).
Mai arată recurentul că ordinul atacat nu produce reclamantei nicio vătămare, ţinând seama că efectele acestuia se produc după declararea ca neconstituţională a O.U.G. nr. 37/2009.
Se mai arată în motivele de recurs formulate că Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituţie care pune în executare şi execută în concret legea, fiind ţinut de aplicarea imediată a acesteia.
Or, cum măsurile dispuse prin O.G. nr. 105/2009 vizau interesul general public şi constituiau situaţii de urgenţă şi extraordinare a căror reglementare nu putea fi amânată şi cum Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale era ţinut în aplicare şi asigurarea aplicării întocmai a legilor în vigoare, este vădit că orice pretenţie îndreptată împotriva acestuia este neîntemeiată.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Prin Ordinul nr. 1471 din 28 mai 2009, emis de Ministrul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a fost încheiat între autoritatea recurentă şi intimata-reclamantă contractul de management din 28 mai 2009 şi a fost numită aceasta din urmă în funcţia de director coordonator adjunct, domeniu inspecţii, în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Maramureş, în baza prevederilor O.U.G. nr. 37/2009, care au fost declarate neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, definitivă şi obligatorie conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată.
Prin Ordinul contestat în cauză, nr. 2291 din 9 octombrie 2009, emis de conducătorul autorităţii pârâte, s-a dispus încetarea contractului de management din 28 mai 2009, încheiat între părţi.
Temeiul juridic al actelor contestate îl constituie, în principal, prevederile O.U.G. nr. 105/2009.
Or, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale dispoziţiile art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009.
De asemenea, funcţia publică ocupată de intimata-reclamantă a fost înfiinţată prin O.U.G. nr. 37/2009, care a fost, şi ea, declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Astfel, Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin decizia susmenţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din Ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conţine aceleaşi soluţii legislative.
În speţă, reclamanta a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată de asemenea neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantei într-o funcţie publică de conducere, în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Fenomenul enunţat apare ca un „ecran” legislativ, în sensul că o lege neconstituţională constituie un „ecran” între actul administrativ şi constituţie; dar în momentul în care „ecranul” dispare din ordinea juridică, actul normativ fiind declarat neconstituţional, nu mai subzistă nici un temei pentru menţinerea actului administrativ, emis în baza actului normativ declarat neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituţională a reţinut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-şi producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conţinutul său normativ de dinainte de modificările neconstituţionale care i-au fost aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 şi prin art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. V, art. VIII, şi Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009.
Aşadar, în raport cu deciziile pronunţate de Curtea Constituţională referitor la aceste modificări legislative, funcţia de director coordonator adjunct, domeniu inspecţii din cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Maramureş se consideră a fi desfiinţată, instanţa de fond în mod greşit apreciind că intimata-reclamantă mai poate fi reintegrată într-o astfel de funcţie, a cărei existenţă a fost afectată de neconstituţionalitatea actului normativ prin care a fost înfiinţată.
Drept urmare, cum situaţia de neconstituţionalitate ivită ca efect al Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele efecte asupra raporturilor juridice născute anterior, Înalta Curte constată că atât ordinul de numire în funcţie a intimatei-reclamante, cât şi cel prin care s-a dispus încetarea acestui act şi a contractului de management încheiat între părţi, în baza O.U.G nr. 37/2009, nu-şi mai pot menţine valabilitatea, fiind emise/încheiate în temeiul unor acte normative declarate neconstituţionale.
În consecinţă, acţiunea reclamantei este neîntemeiată, motiv pentru care în baza art. 312 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va modifica hotărârea atacată, în sensul că va respinge acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei nr. 128 din 18 martie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 noiembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5182/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 5184/2010. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
