ICCJ. Decizia nr. 5326/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5326/2010
Dosar nr. 855/54/2010
Şedinţa publică de la 30 noiembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond.
Prin încheierea de şedinţă din 25 ianuarie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 11964/63/2009 de Tribunalul Dolj, s-a dispus, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sesizarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi privind Instrucţiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008, excepţie invocată de Penitenciarul Pelendava Craiova.
În motivarea excepţiei, Penitenciarul Pelendava Craiova a menţionat că prin adoptarea acestor instrucţiuni s-a menţinut modalitatea de valorificare a actelor de control conform dispoziţiilor legii vechi (Legea nr. 94/1992 – varianta republicată, intrată în vigoare la data de 30 iunie 2006), cu toate că, începând cu data de 27 octombrie 2008, a intrat în vigoare Legea nr. 218/2008.
Apariţia Legii nr. 217/2008 a condus la modificarea substanţială a competenţelor ce reglementează activitatea Curţii de Conturi şi implicit a modalităţilor de valorificare a actelor de control. Potrivit noilor dispoziţii legale, Curtea de Conturi este competentă să constate abaterile săvârşite ca urmare a nerespectării prevederilor legale, însă stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia revenea conducerii unităţii audiate.
Referitor la temeiul de drept invocat pentru emiterea Instrucţiunilor privind valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008, s-au învederat următoarele:
Potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, cu completările şi modificările ulterioare, (survenite prin apariţia Legii nr. 217/2008, intrată în vigoare la data de 27 octombrie 2008): „Organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de Plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi”.
La art. 122 lit. j) se menţionează una din atribuţiile conferite Plenului Curţii de Conturi, şi anume: „aprobă regulamentul propriu al Plenului, regulamentul de organizare şi funcţionare a Curţii de Conturi, regulamentul concediilor personalului Curţii de Conturi, regulamentul prevăzut la art. 12 alin. (2), Codul de conduită etică şi profesională a personalului Curţii de Conturi, precum şi alte regulamente specifice”.
S-a apreciat că din analiza textului citat se observă că legiuitorul nu a mai prevăzut posibilitatea reglementării unor situaţii speciale, tranzitorii prin alt tip de act normativ – în speţă prin emiterea unor instrucţiuni.
Ca urmare, se arată că legiuitorul a restrâns competenţa Plenului Curţii de Conturi de a emite instrucţiuni, activitatea acesteia desfăşurându-se doar în baza unor regulamente. Orice excepţie trebuia prevăzută de lege, aceasta fiind de strictă interpretare şi aplicare.
Altfel spus, s-a precizat că orice act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de Curtea de Conturi, în regim de putere publică, trebuia să fie în concordanţă cu prevederile legii care îi reglementează activitatea.
Cât priveşte îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate, s-au făcut următoarele precizări:
Actul, ce a format obiectul cauzei pe fond, trebuia să fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate a fost invocată pe cale de excepţie.
S-a învederat că atât raportul de control intermediar întocmit la data de 14 noiembrie 2008, cât şi încheierea nr. 54 din 05 decembrie 2008 au fost emise în temeiul legii vechi, pârâta invocând un caz de „ultraactivitate a legii”.
Reclamanta Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiată a excepţiei de nelegalitate a hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi a României, privind Instrucţiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008.
2. Soluţia instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 294 din 04 iunie 2010, Curtea de Apel Craiova a admis excepţia de nelegalitate invocată de Penitenciarul Pelendava Craiova şi a constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. 1 din Instrucţiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008, aprobate prin hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de Apel Craiova a reţinut, în esenţă, următoarele:
Din analiza coroborată a dispoziţiilor art. 31 din Legea nr. 94/1992, art. 2 alin. (1) şi art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activităţii jurisdicţionale şi a personalului instanţelor Curţii de Conturi, rezultă că valorificarea rapoartelor asupra conturilor, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, se făcea prin încheierea completului din cadrul Curţii de Conturi, precum şi prin alte modalităţi prevăzute de lege.
O dată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, publicată în M. Of. nr. 724/24.10.2008, art. 31 din Legea nr. 94/1992 a suferit o modificare substanţială, în sensul că activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2) din lege, urmând ca în situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, rapoartele să se comunice conducerii entităţii publice auditate, iar stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii audiate [alin. (3)].
Cum normele legale analizate (art. 31 din Legea nr. 94/1992) sunt norme de procedură, de imediată aplicare, potrivit art. 725 alin. (1) C. proc. civ., rezultă clar voinţa legiuitorului ca aceste norme legale să se aplice imediat după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, concluzie ce se desprinde, de altfel, şi din analiza dispoziţiilor tranzitorii şi finale cuprinse în Legea nr. 94/1992, care, la art. 130, arată că dispoziţiile referitoare la activitatea de jurisdicţie se completează cu prevederile C. proc. civ., iar potrivit art. 58 Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta.
Numai în situaţia cauzelor aflate în curs de judecată, competenţa instanţelor sau organelor competente să le soluţioneze rămâne cea prevăzută de legea în vigoare la data învestirii [soluţie legislativă prevăzută de art. 725 alin. (2) C. proc. civ. şi preluată şi de dispoziţiile art. 131 alin. (1) din Legea nr. 94/1992].
În acest context, instanţa a reţinut că reclamanta Curtea de Conturi a României, prin Plenul său, a adoptat la data de 19 noiembrie 2008, mult după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, hotărârea nr. 22 prin care aprobă Instrucţiunile nr. 2851/N.V. din 12 noiembrie 2008 pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008, atât la nivelul camerelor de conturi judeţene, cât şi al structurilor centrale ale Curţii de Conturi.
Sub aspectul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate, s-a reţinut faptul că Instrucţiunile constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi, prin urmare, poate fi supus controlului judecătoresc pe calea excepţiei de nelegalitate.
Pe fond, Curtea de apel a constatat că dispoziţia cuprinsă în Instrucţiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008, aprobate prin hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi este nelegală, deoarece creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispoziţiile Legii 217/2008, instanţele de judecată să fie învestite prin încheieri ale completelor compuse potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992 în varianta sa în vigoare anterioară Legii nr. 217/2008 şi după ce această normă juridică a fost modificată.
Sub acest aspect, instanţa a reţinut că, prin Instrucţiunile adoptate, s-a creat un caz de ultraactivitate a legii de procedură, în contradicţie cu art. 78 din Constituţia României, republicată, art. 58 Legea nr. 24/2000, art. 725 C. proc. civ. şi art. 130 şi 131 din Legea nr. 94/2004.
Totodată, a apreciat că raportat la cadrul legislativ incident speţei, singura soluţie legală ce putea fi adoptată de Curtea de Conturi a României era, ca după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, să procedeze la valorificarea actelor de control potrivit dispoziţiilor acestei legi, rămânând ca în cauzele în care investirea instanţelor s-a făcut anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, acestea să fie soluţionate potrivit legii vechi.
Adoptând o soluţie contrară, Curtea de Conturi a României a încălcat dispoziţiile legale mai sus enunţate, dar şi dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind ierarhia actelor normative, ale art. 73 din Legea nr. 24/2000 potrivit cărora instrucţiunile cu caracter normativ emise de organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, dar şi ale art. 31 din Legea nr. 94/2004 aşa cum aceasta a fost modificată prin Legea nr. 217/2008.
Pe de altă parte, instanţa a constatat că Instrucţiunile analizate sunt afectate de nelegalitate şi prin prisma dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, acestea nefiind publicate în M. Of., în vederea intrării în vigoare, înscriindu-se astfel în categoria actelor normative inexistente.
În ce priveşte temeiul de drept în baza căruia Instrucţiunile au fost adoptate, respectiv art. 12 alin. (2) şi art. 122 lit. j) din Legea nr. 94/1992, Curtea de apel a apreciat că acest temei de drept nu este incident, deoarece art. 122 lit. j), în varianta sa în vigoare la data adoptării şi apoi aprobării Instrucţiunilor, prevedea posibilitatea Plenului Curţii de Conturi de a adopta regulamente, iar nu instrucţiuni.
În acest sens, s-a reţinut că diferenţierea nu este una pur formală, deoarece anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, potrivit art. 122 lit. g) Plenul Curţii de Conturi putea adopta instrucţiuni, însă acestea aveau caracter obligatoriu doar pentru organele de control financiar ale Curţii de Conturi şi trebuiau să fie necesare pentru exercitarea în bune condiţii a competenţei acesteia, neputând impieta asupra atributului instanţelor de judecată de a-şi verifica legalitatea învestirii.
Totodată, s-a constatat că prin art. 122, după modificarea Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008, nu se mai prevede expres posibilitatea Plenului Curţii de Conturi de a adopta instrucţiuni, însă această posibilitate trebuie analizată prin prisma reglementării mult mai precise din art. 122 lit. b) din Legea nr. 94/2004, în varianta sa actuală, care dă posibilitatea Plenului Curţii de Conturi de a aproba normele proprii privind activitatea specifică a Curţii de Conturi.
Reţinând că în litigiul purtat pe fond este în analiză doar învestirea instanţei printr-o încheiere a Camerei Judeţene de Conturi, Curtea şi-a rezumat analiza doar la dispoziţiile art. 1 din Instrucţiuni care reglementează această situaţie.
3. Calea de atac exercitată.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Curtea de Conturi a României şi s-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei în sensul respingerii, în principal, ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate şi, în subsidiar, ca neîntemeiată, deoarece soluţia instanţei de fond a fost dată cu încălcarea legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În motivele de recurs se arată că:
- instrucţiunile de valorificare a actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008 aprobate prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008 constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ şi poate fi atacat potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că în mod greşit instanţa de fond a interpretat art. 4 în coroborare cu art. 11 alin. (4) din aceeaşi lege care arată că actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat oricând pe calea acţiunii directe;
- a admite nelegalitatea unui act de control al Curţii de Conturi raportat la modalitatea ulterioară de valorificare a acesteia echivalează cu a admite situaţia în care Curtea de Conturi a României ar constata că s-au săvârşit anumite nereguli şi abateri financiar-contabile, că există persoane ce se fac vinovate de comiterea lor, însă nu poate fi antrenată răspunderea acestora şi prejudiciul să nu fie recuperat.
În acest caz, este aplicabil principiul ultraactivităţii legii civile, când vechea lege trebuie să continue să-şi producă efectele până când o altă reglementare instituită o va înlocui;
- prin abrogarea art. 40-89 din Legea nr. 94/1992 de către Legea nr. 217/2008 nu a fost înlăturată competenţa materială ce fusese atribuită instanţelor judecătoreşti de către legiuitor prin O.U.G. nr. 117/2003.
Abrogarea dispoziţiilor ce reglementau competenţa materială şi teritorială a instanţelor Curţii de Conturi, respectiv a colegiilor jurisdicţionale nu a avut în vedere şi competenţa materială a instanţelor judecătoreşti, astfel cum a fost stabilită prin O.U.G. nr. 117/2003.
Dispoziţiile art. 1 şi 4 din O.U.G. nr. 117/2003 nu au fost abrogate expres prin Legea nr. 217/2008 şi constituie fundamentul legal al învestirii instanţelor de judecată de către completul constituit în cadrul Camerei de Conturi a Judeţului Dolj pentru stabilirea răspunderii juridice, în condiţiile legii.
Există o sesizare procedurală făcută în strictă corelare cu prevederile legale.
Încheierea a fost emisă conform dispoziţiilor cuprinse în instrucţiunile aprobate prin hotărârea Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008 în condiţiile în care activitatea de control s-a efectuat în cursul anului 2008, conform planului actual de control aprobat la începutul anului 2008.
Plenul Curţii de Conturi a României era singurul organ abilitat să hotărască asupra modului de valorificare a actelor de control, ceea ce a şi făcut cu respectarea dispoziţiilor legale.
Art. 12 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările aduse prin Legea nr. 217/2008 prevede obligativitatea de a publica în M. Of. doar pentru Regulamentul de organizare şi desfăşurare a activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi şi nu se poate reţine obligativitatea publicării hotărârii Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008 pentru a asigura opozabilitatea acestor reglementări faţă de terţi.
În baza principiului neretroactivităţii legii, consacrat de Constituţie în art. 15 alin. (2), prin care o lege produce efecte de la data adoptării ei şi numai pentru viitor, Curtea de Conturi a procedat corect sesizând instanţa prin încheierea ce face obiectul cauzei.
4. Soluţia instanţei de recurs.
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul pentru următoarele considerente:
Instrucţiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008 adoptate prin hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi au fost adoptate după modificarea prevederilor Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008.
Într-adevăr, anterior modificărilor aduse Legii Curţii de Conturi prin Legea nr. 217/2008, instanţele de judecată puteau fi sesizate potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003 privind modificarea Legii nr. 94/1992 prin actul de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea completelor din cadrul Curţii de Conturi, precum şi prin alte modalităţi prevăzute de lege.
Însă, prin Legea nr. 217/2008 au fost abrogate dispoziţiile art. 40-88 din Legea nr. 94/1992 ce reglementau atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii de Conturi şi căile de atac la instanţelor judecătoreşti.
Prin art. 31 din Legea nr. 94/1992 modificat în 2008, s-a prevăzut că activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit Regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2) din lege, urmând ca în situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, rapoartele să se comunice conducerii entităţii publice audiate această stare de fapt, iar stabilirea prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acesteia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate.
Pentru că nu a fost adoptat Regulamentul prevăzut de art. 12 alin. (2) din lege şi pentru că legea nu conţine prevederi tranzitorii, au fost adoptate Instrucţiunile a căror nelegalitate este invocată în prezenta cauză.
Instanţa de fond a considerat că normele adoptate de Legea nr. 217/2008 sunt norme de procedură şi sunt de imediată aplicare.
Referitor la criticile aduse prin motivele de recurs se constată că acestea sunt nefondate:
- instanţa de fond a apreciat că excepţia de nelegalitate invocată nu este inadmisibilă pentru că art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă atât la actele administrative cu caracter individual cât şi la cele cu caracter normativ, iar referirile la art. 11 alin. (4) din aceeaşi lege au fost argumente în sprijinul acestei susţineri;
- în motivele de recurs se invocă faptul că, în speţă, ar fi un caz de ultraactivitate a legii civile.
Ultraactivitatea legii civile este o excepţie de la principiul aplicării imediate a legii.
Dacă principiul aplicării imediate a legii civile presupune aplicarea legii noi tuturor situaţiilor ivite după intrarea în vigoare a ei, ultraactivitatea legii vechi înseamnă aplicarea încă un timp oarecare a legii vechi, deşi a intrat în vigoare legea nouă, la unele situaţii determinate, precizate în legea nouă.
Prin urmare, fiind o situaţie de excepţie, ultraactivitatea legii noi trebuie consacrată expres de lege.
Se constată că Legea nr. 217/2008 nu a prevăzut expres cum vor fi soluţionate situaţiile actelor de control efectuate anterior intrării în vigoare, dar care nu s-au aflat în faţa organelor jurisdicţionale sau judecătoreşti până la modificarea legii.
Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 94/1992, modificată, sunt norme de procedură, de imediată aplicabilitate şi nu sunt prevăzute excepţii de la această regulă, astfel că nu suntem în situaţia ultraactivităţii legii noi.
Nefiind prevăzută în lege ultraactivitatea legii vechi, pentru că nu există norme tranzitorii, nici prin instrucţiunile adoptate prin hotărârea nr. 22/2008, nu se putea reglementa un caz de ultraactivitate a legii şi, de aceea, susţinerile din motivele de recurs sunt nefondate.
Referitor la susţinerile recurentei că prin abrogarea art. 40-88 din Legea nr. 94/1992 modificată de Legea nr. 217/2008 nu a fost înlăturată competenţa instanţei judecătoreşti ordinare atribuită de O.U.G. nr. 117/2003 sunt nefondate.
Mai întâi, trebuie precizat că prin abrogarea art. 40-88 din Legea nr. 94/ 1992 au fost lipsite de efecte prevederile legale ce reglementau competenţa materială şi teritorială a instanţelor Curţii de Conturi, dar şi secţiunea referitoare la căi de atac la instanţele judecătoreşti (art. 81-85), astfel că au fost abrogate, în forma legii de la acel moment, textele care dădeau în competenţa instanţelor judecătoreşti soluţionarea căilor de atac împotriva hotărârilor date de organele Curţii de Conturi.
Prin abrogarea unor texte de procedură referitoare la competenţă, în conformitate cu art. 725 alin. (2) C. proc. civ., instanţele judecătoreşti vor continua să judece numai acele litigii care se aflau pe rolul lor în momentul intrării în vigoare a legii de modificare a competenţei.
Chiar dacă nu există o dispoziţie expresă de abrogare a art. 1 şi 4 din O.U.G. nr. 117/2003, aceasta nu înseamnă că pot fi adoptate instrucţiuni de către Plenul Curţii de Conturi care să facă posibilă învestirea instanţelor judecătoreşti, deşi au fost abrogate dispoziţiile care prevedeau aceasta, pentru că suntem în situaţia unei abrogări implicite a dispoziţiilor art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003.
În ceea ce priveşte criticile din recurs ce vizează legalitatea sesizării Tribunalului Dolj, acestea nu vor fi analizate pentru că vor face obiectul analizei în cadrul recursului declarat împotriva soluţiei pronunţate de Tribunalul Dolj, iar în prezenta cauză se pot analiza numai aspecte legate de legalitatea Instrucţiunilor aprobate prin hotărârea nr. 22/2008 a Plenului Curţii Constituţionale.
Însă, referitor la aceste instrucţiuni, nu pot fi considerate fondate susţinerile potrivit cărora acestea au fost adoptate pentru că procesul de elaborare al regulamentului prevăzut de art. 12 din Legea nr. 94/1992, modificată în 2008, a fost anevoios şi de durată.
Este adevărat că Plenul Curţii de Conturi a României era singurul organ abilitat să hotărască asupra modului de valorificare a actelor de control, dar acesta nu poate fi stabilit decât în conformitate cu prevederile legale.
Cum emiterea Instrucţiunilor a avut ca temei art. 12 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, instanţa de fond a considerat justificat că se impune publicarea acestora în M. Of.
Pentru că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României, pentru Camera de Conturi a Judeţului Dolj, împotriva sentinţei nr. 294 din 04 iunie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 noiembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5325/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 5327/2010. Contencios → |
|---|
