ICCJ. Decizia nr. 5391/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5391/2010
Dosar nr. 10569/2/2009
Şedinţa publică de la 3 decembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 11 noiembrie 2009, reclamantul S.C.Z. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspecţia Muncii, anularea Deciziilor nr. 201 din 12 octombrie 2009, nr. 208 din 12 octombrie 2009 şi nr. 212 din 13 octombrie 2009, emise de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Socială, reintegrarea sa în funcţia deţinută anterior, plata unor despăgubiri - drepturi salariale reprezentând drepturile băneşti care i s-ar fi cuvenit de la data încetării raporturilor juridice dintre părţi ca urmare a emiterii deciziei contestate şi până la data reintegrării, actualizate cu indicele de inflaţie la zi, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că prin Ordinul nr. 859 din 25 mai 2009 al ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale a fost numit în funcţia de director coordonator al Organismului Intermediar Regional Programul Operaţional Sectorial ";Dezvoltarea Resurselor Umane";, Regiunea Sud-Muntenia, între părţi fiind încheiat şi un contract de management, contract asimilat contractului de muncă, potrivit dispoziţiilor art. III alin. (7) din O.U.G. nr. 37/2009, şi că prin deciziile contestate s-a dispus, în esenţă, încetarea raportului său de muncă prin revocarea sa din funcţia publică deţinută, în mod abuziv şi nelegal.
Prin întâmpinarea depusă în cauză, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, motivat de faptul că deciziile contestate au fost emise de către Inspecţia Socială, instituţie cu personalitate juridică proprie, excepţia lipsei procedurii prealabile şi excepţia netimbrării acţiunii.
Pârâta Inspecţia Muncii a invocat, la rândul său, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, arătând că organismele intermediare regionale sunt organizate şi funcţionează, în temeiul H.G. nr. 11/2009, în subordinea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, iar Inspecţia Muncii a preluat numai anumite drepturi şi obligaţii ale Inspecţiei Sociale, iar pe fond a solicitat respingerea cererii reclamantului ca neîntemeiată.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţa civilă nr. 1350 din data de 17 martie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul S.C.Z. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspecţia Muncii şi a anulat Deciziile nr. 201 din 12 octombrie 2009, 208 din 12 octombrie 2009 şi 212 din 12 octombrie 2009 emise de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Socială, dispunând reintegrarea reclamantului pe postul deţinut anterior eliberării din funcţia publică de conducere, precum şi obligarea pârâţilor la plata către reclamant a drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit de la data emiterii Deciziei nr. 201 din 12 octombrie 2009 şi până la data reintegrării în funcţie, actualizate cu indicele de inflaţie.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că deciziile supuse controlului său de legalitate au fost emise cu exces de putere, fără a conţine motivele de fapt care au determinat luarea măsurii revocării reclamantului din funcţia de director coordonator, împrejurare ce determină imposibilitatea exercitării controlului jurisdicţional.
Instanţa a respins excepţiile netimbrării şi neîndeplinirii procedurii prealabile arătând că, în ceea ce o priveşte pe prima din ele, acţiunea dedusă judecăţii vizează raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, care se înscriu în sfera raporturilor de muncă la care se referă dispoziţiile art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare, astfel că este scutită de plata taxei judiciare de timbru şi a timbrului judiciar, iar, în ceea ce o priveşte pe cea de-a doua, din examinarea înscrisurilor cauzei, instanţa a constatat că reclamantul a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de dispoziţiile art. 7 alin. (l) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 atât faţă de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, cât şi faţă de Inspecţia Socială.
Prima instanţă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, arătând că acesta, deşi nu este emitentul deciziilor a căror anulare se solicită, are calitatea de parte în contractul de management încheiat cu reclamantul şi de emitent al Ordinului nr. 859 din 25 mai 2009, prin care reclamantul a fost numit în funcţia de director coordonator, precum şi al Ordinului nr. 1636 din 09 octombrie 2009, prin care a delegat competenţa de revocare şi de numire a conducătorilor structurilor deconcentrate către Inspectorul General al Inspecţiei Sociale pentru inspectoratele sociale regionale şi organismele intermediare regionale.
În ceea ce priveşte Inspecţia Muncii, instanţa de fond a apreciat că legitimarea procesuală a acesteia este justificată de faptul că deciziile a căror anulare, se solicită au fost emise de Inspectorul General de Stat al Inspecţiei Sociale, iar prin art. 6 din H.G. nr. 1377/2009, potrivit cărora Inspecţia Socială a fost desfiinţată urmare a comasării prin absorbţie cu Inspecţia Muncii, a operat o transmisiune a calităţii procesuale pasive de la Inspecţia Socială la Inspecţia Muncii
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Inspecţia Muncii şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii acţiunii reclamantului pentru motive încadrate în prevederile art. 304 pct. 9 şi ale art. 3041 C. proc. civ.
a. Recursul pârâtei Inspecţia Muncii
În motivarea căii de atac, pârâta Inspecţia Muncii a arătat că nu există nicio dispoziţie legală care să prevadă explicit obligativitatea motivării actului administrativ unilateral de încetare a contractului de management, că deciziile contestate au fost legal emise în baza O.U.G. nr. 105/2009, că reintegrarea reclamantului-intimat în funcţie nu mai este posibilă faţă de faptul că atât O.U.G. nr. 37/3009 cât şi O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituţionale şi că Inspecţia Muncii nu deţine calitate procesuală pasivă în cauză deoarece organismele intermediare regionale sunt organizate şi funcţionează în subordinea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, iar deciziile contestate au fost emise de către Inspectorul General de Stat al Inspecţiei Sociale în baza împuternicirii delegate prin Ordinul nr. 1636 din 09 octombrie 2009.
b. Recursul pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
În cererea sa de recurs, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a reluat susţinerile privind lipsa calităţii sale procesuale pasive în prezenta cauză, netimbrarea cererii de către reclamantul-intimat şi lipsa îndeplinirii procedurii prealabile.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurenţii-pârâţi şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că cele două recursuri sunt fondate numai în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Cu privire la excepţia netimbrării acţiunii
Instanţa de fond a reţinut în mod corect incidenţa dispoziţiilor art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare, apreciind că acţiunea reclamantului-intimat este scutită de plata taxei judiciare de timbru şi a timbrului judiciar, condiţii în care criticile recurentului în acest sens sunt nefondate.
2. Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii reclamantului-intimat.
Examinând înscrisurile cauzei, Înalta Curte constată că la dosarul de fond, reclamantul-intimat a depus dovada adresării către cele două instituţii pârâte în data de 30 octombrie 2010, în sensul solicitării de revocare a deciziilor contestate, condiţii în care şi această critică a recurentului-pârât va fi respinsă ca nefondată.
3. Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de recurenta-pârâtă Inspecţia Muncii
Înalta Curte reţine că este învestită, prin prezentul recurs, cu examinarea Sentinţei civile nr. 1350 a Curţii de Apel Bucureşti prin care s-a dispus anularea Deciziilor nr. 201 din 12 octombrie 2009, 208 din 12 octombrie 2009 şi 212 din 12 octombrie 2009 emise de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Socială.
Actele administrative sus-menţionate au ca obiect, în esenţă, încetarea raportului de muncă al reclamantului-intimat prin revocarea sa din funcţia de director coordonator la Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial ";Dezvoltarea Resurselor Umane";- Regiunea Sud-Muntenia.
Legitimarea procesuală pasivă în cadrul litigiilor de contencios administrativ este subsumată dispoziţiilor art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004 care arată că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică se poate adresa instanţei de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei, şi dispoziţiilor art. 7, 10, 13, 14 din acelaşi act normativ care legitimează calitatea procesuală, în litigiile de contencios administrativ, a autorităţii publice emitente a actului contestat.
În speţă, toate actele administrative a căror anulare a fost solicitată au fost emise de către Inspecţia Socială, prezentând toate elementele de identificare materială, exterioară, ce sprijină concluzia că ar emana de la această pârâtă: au antetul şi ştampila acestei instituţii, sunt semnate de conducătorul/coordonatorul acestei instituţii în exercitarea atribuţiilor de serviciu prevăzute de lege.
Reţinerea situaţiei de fapt contrarii ar semnifica lipsirea de conţinut a prezumţiilor de autenticitate, legalitate şi veridicitate a actului administrativ, în condiţiile în care aceste prezumţii nu au fost înlăturate în condiţiile prevăzute de lege, încrederea legitimă în aceste aparenţe constituind baza acţiunii reclamantului împotriva acestui pârât.
De asemenea, Înalta Curte constată că, potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Inspecţiei Sociale, în vigoare la data emiterii deciziilor contestate, inspectorul general de stat reprezintă Inspecţia Socială în raporturile cu autorităţile administraţiei publice, cu alte persoane juridice şi fizice publice sau private, emiţând decizii în exercitarea atribuţiilor sale.
Nu pot fi primite obiecţiile recurentei Inspecţia Muncii privind legitimarea sa procesuală pasivă pe motivul că aceste acte au fost emise de către Inspectorul General de Stat al Inspecţiei Sociale, exclusiv în temeiul delegării de atribuţii prevăzute de Ordinul ministrului muncii nr. 1636 din 09 octombrie 2009, aspect de natură a separa funcţionarul semnatar al actului de instituţie.
Înalta Curte arată că deciziile contestate au fost emise de către conducătorul instituţiei pârâte, instituţie cu personalitate juridică şi capacitate procesuală proprie, în exercitarea atribuţiilor sale de serviciu, iar, pe de altă parte, contenciosul administrativ, cu rare excepţii, nu permite separarea procesuală a funcţionarului de cadrul instituţional în care acesta şi-a exercitat atribuţiile în baza cărora a fost emis actul administrativ contestat, răspunderea, şi deci legitimarea procesuală pasivă revenind exclusiv instituţiei pe care, potrivit legii, o reprezintă.
În aceste condiţii, faptul că Inspecţia Socială avea sau nu atribuţii, în condiţiile legii, de emitere a dispoziţiilor contestate, nu are în mod necesar aptitudinea de a pune în discuţie calitatea procesuală pasivă a acesteia, ci poate reprezenta un argument suplimentar în aprecierea nelegalităţii actelor administrative astfel emise.
Este nepermis ca o instituţie publică, ce beneficiază de personalitate juridică şi capacitate procesuală proprie, să nu îşi asume răspunderea pentru actele administrative emise în numele său, legal sau nu.
În aprecierea acestor aspecte, Înalta Curte are în vedere şi poziţia procesuală constantă a recurentului-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, care, atât în Adresa nr. 346 din 3 noiembrie 2009 (fila 14 din dosarul de fond), cât şi în întâmpinarea şi recursul depuse în cauză a negat că ar fi emitentul actelor administrative contestate.
Înalta Curte constată că, în urma intrării în vigoare a Legii nr. 329/2009, Inspecţia Socială a fost absorbită de către Inspecţia Muncii, deci calitatea procesuală pasivă deţinută de prima în cadrul prezentului litigiu s-a transferat, ope legis, acesteia din urmă.
Prin prisma celor expuse mai sus, recursul declarat de recurenta-pârâtă Inspecţia Muncii este nefondat sub acest aspect.
4. Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale
Înalta Curte constată că, în lumina dispoziţiilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009 raportat la art. 9 alin. (1) şi art. 23 alin. (1) din H.G. nr. 11/2009, recurentul-pârât deţine atribuţii în ceea ce priveşte numirea şi, respectiv, destituirea reclamantului-intimat din funcţia publică în discuţie, aflându-se aşadar, în raport juridic de funcţie cu acesta, având deci calitatea de persoană de la care se poate pretinde o anumită conduită, în speţă în sensul menţinerii în funcţie, respectiv reintegrării reclamantului-intimat, aspect fundamental în stabilirea calităţii procesuale pasive în cauză.
Faptul delegării sau repartizării exercitării parţiale a acestor atribuţii de către conducătorul instituţiei pârâte nu este de natură a produce consecinţe în ceea ce priveşte legitimarea procesuală a acesteia, constituind exclusiv aspecte ce ţin de organizarea exercitării atribuţiilor prevăzute de lege.
Sub acest aspect, recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale este nefondat.
5. Cu privire la legalitatea deciziilor contestate
Intimatul-reclamant a supus controlului instanţei de contencios administrativ Deciziile nr. 201 din 12 octombrie 2009, 208 din 12 octombrie 2009 şi 212 din 12 octombrie 2009 emise de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Socială prin care s-a dispus, în esenţă, revocarea sa din funcţia publică de director coordonator al Organismului Regional Programul Operaţional Sectorial ";Dezvoltarea Resurselor Umane"; Regiunea Sud-Muntenia, invocându-se ca temei legal O.U.G. nr. 105/2009 şi art. 2 din Ordinul ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale nr. 1636 din 09 octombrie 2009.
Considerentele instanţei de fond privind viciul nemotivării actelor administrative contestate sunt întemeiate.
Deciziile sus-menţionate se limitează la enumerarea textelor de lege în baza cărora au fost emise şi a măsurilor luate (încetarea raporturilor de muncă ale reclamantului-intimat, asigurarea interimatului funcţiei).
Motivarea actului administrativ, justificarea raţiunilor de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii acestuia, reprezintă o garanţie a respectării legii şi a ocrotirii drepturilor individuale, o formă de protejare a cetăţeanului împotriva arbitrariului puterii publice, care în aceste condiţii devine evident şi poate fi cenzurat pe cale jurisdicţională.
Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că dispoziţiile contestate au fost lipsite de orice fundament legal ca urmare a Deciziei nr. 1629 din 3 decembrie 2009, prin care Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 105/2009.
Viciul de constituţionalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 105/2009 afectează în egală măsură actele administrative emise în baza şi pentru executarea unor dispoziţii neconstituţionale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei legal şi nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziţii neconstituţionale.
Actele şi măsurile adoptate în baza acestei Ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al acestui act normativ şi, în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
Menţinerea actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituţionalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituţiei, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale.
Prin prisma celor expuse mai sus, recursul declarat de recurenta-pârâtă Inspecţia Muncii este nefondat sub acest aspect.
6. Cu privire la reintegrarea în funcţie
Sentinţa este însă criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului- reclamant în funcţia deţinută anterior dispoziţiilor anulate şi întinderii despăgubirilor băneşti acordate, prin prisma unor considerente ţinând, de asemenea, de neconstituţionalitatea legii, în sensul raţionamentului expus anterior cu privire la încetarea funcţiei.
Reclamantul-intimat a fost numit în funcţia de director coordonator la Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial ";Dezvoltarea Resurselor Umane"; - Regiunea Sud-Muntenia prin Ordinul nr. 859 din 25 mai 2009, ordin emis în temeiul dispoziţiilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257/2009, în cadrul controlului a priori realizat pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe de urgenţă.
În condiţiile declarării neconstituţionalităţii şi eliminării din ordinea juridică a prevederilor legale în baza cărora a fost înfiinţat postul de director coordonator şi a fost numit reclamantul în funcţie, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal.
Această concluzie este susţinută şi de considerentele Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcţia de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 şi prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, sancţiune pe care Curtea Constituţională o consideră ";diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ";.
7. Cu privire la drepturile băneşti acordate reclamantului
Este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, prin numirea şi revocarea din postul de director coordonator în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 106 din Legea nr. 188/1999.
Având însă în vedere circumstanţele faptice şi normative prezentate mai sus, care nu permit încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcţie şi plăţii drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte apreciază că obligarea autorităţilor pârâte la plata de despăgubiri până la data pronunţării deciziei reprezintă o modalitate adecvată şi echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului.
Pentru aceste considerente, în baza dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 312 alin (2) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a admite recursurile declarate în cauză şi va modifica în parte sentinţa recurată în sensul respingerii capătului de cerere privind reintegrarea reclamantului în funcţie şi obligării pârâţilor la plata drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit reclamantului de la data emiterii Deciziei nr. 201 din 12 octombrie 2009 până la data pronunţării prezentei decizii, actualizate cu indicele de inflaţie.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul formulat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva Sentinţei civile nr. 1350 din data de 17 martie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Admite recursul formulat de Inspecţia Muncii împotriva Sentinţei civile nr. 1350 din data de 17 martie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa recurată în sensul că respinge capătul de cerere privind reintegrarea reclamantului în funcţie.
Obligă pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspecţia Muncii la plata drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit reclamantului de la data emiterii Deciziei nr. 201 din 12 octombrie 2009 până la data pronunţării prezentei decizii, actualizate cu indicele de inflaţie
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 decembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5386/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 5393/2010. Contencios. Litigiu privind regimul... → |
|---|
