ICCJ. Decizia nr. 5383/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5383/2010
Dosar nr. 2026/2/2009
Şedinţa publică de la 3 decembrie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cauzei şi procedura derulată în faţa primei instanţe
Prin cererea înregistrată la data de 06 martie 2009 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul F.L.R. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Naţională a Penitenciarelor, Comisia de Disciplină din cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi Penitenciarul Bucureşti Jilava, anularea deciziei nr. 558 din 10 octombrie 2008 a directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, prin care reclamantul a fost sancţionat disciplinar cu diminuarea drepturilor salariale corespunzătoare funcţiei ocupate cu 5% pe o lună, obligarea Penitenciarului Bucureşti Jilava să-i plătească suma de 112 RON reprezentând cota de 5% reţinută ca urmare a deciziei 558 din 10 octombrie 2008, suma de 462 RON reprezentând echivalentul procentului de 25% cu care a fost diminuat premiul anual al reclamantului pe anul 2008, precum şi la plata de daune morale de câte 6 RON fiecare pârât, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii sale, reclamantul a susţinut că decizia contestată a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, ale art. 22 alin. (1) lit. a) şi art. 33 alin. (2) din Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 2856/C/2004 („Regulamentul privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi unităţile subordonate”), întrucât sancţiunea disciplinară a fost aplicată după expirarea termenului de 60 de zile de la sesizarea abaterii, decizia nu cuprinde elementele obligatorii prevăzute sub sancţiunea nulităţii absolute, iar comisia de disciplină nu a fost sesizată de către persoana competentă.
Reclamantul a mai susţinut că nu are atribuţii legale în inspectarea şi controlul celor specificate în raportul Comisiei de Disciplină.
Prin întâmpinarea depusă la data de 03 septembrie 2009, pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor a invocat excepţia netimbrării cererii reclamantului, excepţia prematurităţii acţiunii întrucât reclamantul nu a făcut, în cauză, dovada îndeplinirii procedurii prealabile, iar pe fond a solicitat respingerea cererii reclamantului ca neîntemeiată, motivând că sancţiunea a fost aplicată în termenul legal de 60 de zile de la sesizarea abaterii disciplinare de către persoana competentă să efectueze această sesizare, decizia fiind emisă cu îndeplinirea tuturor cerinţelor minime prevăzute de Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 2856/C/2004.
Pârâtul Penitenciarul Bucureşti - Jilava a depus întâmpinare la data de 13 octombrie 2009, prin care a invocat, la rândul său, excepţia netimbrării cererii reclamantului, excepţia lipsei procedurii prealabile şi excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, motivând că actul administrativ a cărui anulare se cere a fost emis de către Administraţia Naţională a Penitenciarelor, iar pe fond a solicitat respingerea cererii reclamantului ca neîntemeiată pentru aceleaşi motive invocate şi de către pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 3398 din data de 21 octombrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea reclamantului F.L.R., a constatat nulitatea absolută a deciziei de sancţionare nr. 558 din 10 octombrie 2008 şi, implicit, a sancţiunii aplicate şi a obligat pârâtul Penitenciarul Bucureşti - Jilava să achite reclamantului suma de 112 RON reprezentând echivalentul procentului de 5% cu care i-au fost diminuate nelegal drepturile salariale, precum şi suma de 462 RON reprezentând echivalentul procentului de 25% cu care a fost diminuat premiul anual al reclamantului pe anul 2008, în considerarea sancţiunii anulate de instanţă şi a obligat pârâţii să achite reclamantului suma de 12 RON cu titlul de daune morale, respingând capătul de cerere privind cheltuielile de judecată.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că prin decizia nr. 558 din 10 octombrie 2008 emisă de directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor reclamantul a fost sancţionat disciplinar cu „diminuarea drepturilor salariale corespunzătoare funcţiei ocupate cu 5%, pe o perioadă de o lună”, pentru „neglijenţă şi superficialitate manifestată în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, a dispoziţiilor legale sau a celor primite de la şefii ierarhici ori de la autorităţile anume abilitate prin lege”.
În decizia de sancţionare se arată că „ofiţerul se face vinovat de superficialitate şi lipsă de implicare în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, în special în ceea ce priveşte asigurarea şi menţinerea unei stări administrativ-gospodăreşti corespunzătoare la nivelul unităţii şi coordonarea deficitară a personalului din subordine.”
În formularea concluziilor Comisiei de Disciplină au fost avute în vedere prevederile fişei cadru privind îndatoririle generale şi specifice ale şefului de tură, aşa cum au fost statuate prin decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 327 din 12 martie 2002, materiale probatorii obţinute de la Direcţia Inspecţie Penitenciară şi discuţia avută cu ocazia audierii reclamantului şi consemnată în procesul-verbal din 22 august 2008.
Prin procesul-verbal din 12 septembrie 2008, Comisia de Disciplină, în unanimitate, a reţinut în sarcina reclamantului, inspector principal F.L.R., un grad de vinovăţie concretizat în săvârşirea abaterilor prevăzute la art. 61 lit. b) şi p), cu trimitere la art. 46 lit. d) şi e) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, cu modificările şi completările ulterioare.
Curtea a constatat că, la baza aplicării acestei sancţiuni, a stat referatul Comisiei de Disciplină din 23 septembrie 2008, care a reţinut în sarcina reclamantului următoarele abateri disciplinare „superficialitate şi lipsă de implicare în executarea atribuţiunilor de serviciu, conform îndatoririlor specifice menţionate în fişa postului, care prevăd menţinerea ordinii şi stării de curăţenie în incinta aşezământului de deţinere”, respectiv „nerespectarea programului zilnic aprobat în privinţa menţinerii stării de curăţenie în incinta locului de deţinere”, fapte pe care Comisia de Disciplină le-a apreciat ca întrunind elementele constitutive ale abaterii disciplinare prevăzută de art. 61 lit. b) din Legea nr. 293/2004.
Instanţa de fond a apreciat ca neîntemeiate susţinerile reclamantului privind tardivitatea aplicării sancţiunii, raportat la dispoziţiile art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, observând că termenul de 60 de zile a început să curgă la data de 14 august 2008, data sesizării Comisiei de Disciplină, astfel că aplicarea sancţiunii la data de 10 octombrie 2008 apare ca fiind realizată în termenul legal.
Rezumând cadrul legal incident în cauză, prima instanţă a concluzionat că pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor nu a observat rigorile impuse de art. 268 alin. (2) din Legea nr. 53/2003, text aplicabil în privinţa menţiunilor obligatorii din cuprinsul dispoziţiei de sancţionare, sub sancţiunea nulităţii, şi ale cărui prevederi au fost preluate de art. 33 alin. (2) din Ordinul nr. 2856/C din 29 octombrie 2004 al Ministrului Justiţiei.
Astfel, nici referatul Comisiei de Disciplină din 10 octombrie 2008, şi nici decizia de sancţionare nu cuprind toate menţiunile impuse de lege sub sancţiunea nulităţii absolute, niciuna necuprinzând descrierea în concret, fie şi pe scurt, a faptei imputate şi a circumstanţelor săvârşirii acesteia, rezumându-se la redarea textului de lege care defineşte respectiva abatere disciplinară, şi nearătând nici motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de salariat în timpul cercetării disciplinare prealabile, menţiune obligatorie potrivit art. 268 alin. (2) lit. c) C. muncii, sub sancţiunea nulităţii actului de sancţionare.
În consecinţă, a arătat instanţa de fond, se impune constatarea nulităţii deciziei contestate, cu consecinţa admiterii capetelor subsecvente ale cererii reclamantului.
În ceea ce priveşte cheltuielile de judecată, Curtea a arătat că reclamantul nu a depus înscrisuri în dovedirea acestora, respingând acest capăt de cerere ca nefondat.
3. Recursurile exercitate împotriva hotărârii primei instanţe
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Penitenciarul Bucureşti - Jilava şi Administraţia Naţională a Penitenciarelor, cea din urmă formulând recurs în nume propriu şi pentru Comisia de Disciplină din cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurentul-pârât Penitenciarul Bucureşti - Jilava nu a indicat motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., arătând că instanţa de fond a reţinut în mod eronat faptul că aplicarea sancţiunii ar fi nelegală în raport cu dispoziţiile alin. (4) al art. 63 din Legea nr. 293/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care stipulează următoarele: „Sancţiunea disciplinară se aplică în maximum 60 de zile calendaristice de la sesizarea abaterii, dar nu mai târziu de un an de la data comiterii faptei”.
Apreciază recurentul-pârât că decizia de sancţionare nr. 558 din 10 octombrie 2008 îndeplineşte condiţiile de formă şi de fond cerute de art. 33 alin. (2) din Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 2856/C/2004, fără a arăta în concret care sunt criticile aduse hotărârii recurate sub acest aspect.
Cu privire la prejudiciul moral pretins de intimatul-reclamanta, susţine că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 998 şi art. 999 C. civ.
Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în nume propriu şi pentru Comisia de Disciplină din cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, prin recursul formulat a invocat dispoziţiile art. 304 C. proc. civ., criticând sentinţa sub următoarele aspecte:
- prima instanţă nu s-a pronunţat asupra excepţiilor invocate în întâmpinarea depusă la fondul cauzei;
- în mod greşit s-a reţinut că referatul Comisiei de Disciplină şi decizia de sancţionare nu ar cuprinde toate menţiunile impuse de lege sub sancţiunea nulităţii.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs se arată că atât din referatul Comisiei de Disciplină, cât şi din cuprinsul deciziei de sancţionare rezultă că ofiţerul se face vinovat de superficialitate şi lipsă de implicare în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, în special în ceea ce priveşte asigurarea şi menţinerea unei stări administrativ-gospodăreşti corespunzătoare la nivelul unităţii, şi coordonarea deficitară a personalului din subordine, precum şi faptul că reclamantul a fost audiat în legătură cu materialele probatorii redactate de Direcţia Inspecţie Penitenciară şi cu îndatoririle şefului de tură, prevăzute în fişa-cadru, iar constatarea încălcării unora dintre atribuţiile sale a condus la înlăturarea apărărilor sale şi discutarea abaterii pentru care a fost sancţionat.
4. Apărarea intimatului-reclamant
Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimatul-reclamant F.L.R. a solicitat respingerea recursurilor ca neîntemeiate şi nemotivate pentru neindicarea motivelor de nelegalitate prevăzut de art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., reiterând aspectele din cererea de chemare în judecată inclusiv încălcarea art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, în raport de care apreciază că în mod greşit instanţa de fond a apreciat că sancţiunea ar fi aplicată în termenul legal, cu motivarea că termenul de 60 de zile a început să curgă de la data de 14 august 2008, data sesizării comisiei de disciplină, iar aplicarea sancţiunii la data de 10 octombrie 2008, când în realitate, termenul de 60 de zile a început să curgă de la data de 06 august 2008, dată la care a fost încheiat procesul-verbal, semnat chiar de către directorul Penitenciarului Bucureşti - Jilava.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama de toate susţinerile şi apărările părţilor, Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Actul administrativ pe care instanţa de fond l-a anulat considerându-l nelegal şi vătămător pentru reclamant este decizia nr. 558 din 10 octombrie 2008 emisă de directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor prin care s-a dispus sancţionarea disciplinară a reclamantului, inspector principal şef tură I, la Penitenciarul Bucureşti - Jilava în conformitate cu dispoziţiile art. 60 alin. (1), art. 61 lit. b), p) şi art. 62 lit. b) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor cu diminuarea drepturilor salariale corespunzătoare funcţiei ocupate cu 5% pe o perioadă de o lună, pentru „neglijenţă şi superficialitate manifestată în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, a dispoziţiile legale sau a celor primite de la şefii ierarhici ori de la autorităţile anume abilitate prin lege”, reţinându-se că „ofiţerul se face vinovat de superficialitate şi lipsă de implicare în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, în special în ceea ce priveşte asigurarea şi menţinerea unei stări administrativ-gospodăreşti corespunzătoare la nivelul unităţii, şi coordonarea deficitară a personalului din subordine”.
Cu privire la legalitatea actului administrativ atacat, având în vedere conţinutul deciziei, Înalta Curte constată în mod corespunzător celor reţinute de prima instanţă, că validitatea actului de sancţionare este afectată prin neîndeplinirea condiţiei motivării, a lipsei menţiunilor obligatoriu impuse de lege sub sancţiunea nulităţii absolute.
În acest context s-au înlăturat şi apărările pârâţilor-recurenţi reluate şi sub forma motivelor de recurs, care au susţinut că decizia atacată ca şi referatul Comisiei de Disciplină îndeplineşte toate condiţiile prevăzute de lege, apărare care nu poate fi primită, întrucât actul administrativ nu îmbracă forma prevăzută de lege sub aspectul motivării, respectiv descrierea în concret a faptei imputate, a circumstanţelor în care fost săvârşită conform art. 33 alin. (2) din Ordinul nr. 2856/C din 29 octombrie 2009 al Ministerului Justiţiei cu referire la art. 81 din Legea nr. 293/2004 şi aplicabilitatea directă a rigorilor art. 268 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 C. muncii.
Actul este nemotivat din punct de vedere al argumentării în fapt a măsurii dispuse şi nu cuprinde nici „motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de salariat în timpul cercetării disciplinare prealabile”, menţiune obligatorie potrivit art. 268 alin. (2) lit. c) C. muncii, prevăzută sub sancţiunea nulităţii actului de sancţionare, concluzia instanţei de fond nefiind combătută convingător de niciunul dintre recurenţii-pârâţi.
Motivarea actelor administrative constituie, totodată una dintre coordonatele dreptului la o bună administrare, prevăzut de art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, care nu mai poate fi ignorată ca reper în orientarea conduitei autorităţilor naţionale din momentul în care modificările aduse art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană prin Tratatul de la Lisabona au conferit Cartei valoare juridică egală cu cea a tratatelor.
De altfel, şi în Jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie s-a apreciat că o motivare insuficientă sau greşită echivalează cu lipsa motivării, ceea ce atrage nevalabilitatea actului.
Motivul de recurs invocat de Penitenciarul Bucureşti - Jilava privind soluţionarea excepţiei tardivităţii aplicării sancţiunii, nu poate fi reţinut întrucât prima instanţă a respins acest motiv de nelegalitate invocat de reclamant care nu a atacat sentinţa sub acest aspect. Astfel, recurentul se află în eroare asupra soluţiei recurate şi a considerentelor care fac parte integrantă cu hotărârea primei instanţe, prin care s-a reţinut că aplicarea sancţiunii la data de 10 octombrie 2008 apare ca realizată în termenul legal.
Cum această excepţie nu a fost reiterată în recurs, Înalta Curte urmează a reţine că hotărârea este legală sub aspectul aplicării prevederilor art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, nefiind relevate alte aspecte care să conducă la concluzia că nu a fost respectat termenul de 60 de zile pentru aplicarea sancţiunii disciplinare.
Excepţiile invocate de pârâtele-recurente prin întâmpinare au fost puse în discuţia contradictorie a părţilor, astfel cum rezultă din practicaua sentinţei, Curtea de apel pronunţând hotărârea în raport de motivele de nelegalitate ale actului administrativ atacat şi, deşi succint motivate, reflectă interpretarea adecvată a actelor şi lucrărilor dosarului prin prisma normelor juridice aplicabile.
Mai mult chiar, reţinând apărarea intimatului-recurent că sancţiunea disciplinară s-a aplicat în mod nelegal, cu încălcarea dispoziţiilor art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004: „Sancţiunea se aplică în maximum 60 de zile calendaristice de la sesizarea abaterii, dar nu mai târziu de un an de la data comiterii faptei”, soluţia instanţei de admitere a contestaţiei şi anularea actului de sancţionare apare ca legală şi urmează a fi menţinută de instanţa de control judiciar, nefiind identificate motive de modificare ori de casare în sensul art. 304 C. proc. civ.
Totodată, Curtea de apel a făcut aplicarea prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 cu o motivare la adăpost de orice critică privind acoperirea prejudiciului moral cauzat reclamantului prin aplicarea sancţiunii nelegale, având în vedere caracterul infamant al oricărei sancţiuni, afectarea prestigiului profesional al acestuia în colectivul de lucru şi sentimentul de nedreptate produs prin această măsură.
În contenciosul administrativ, acordarea daunelor materiale şi morale este menită să asigure protecţia efectivă a drepturilor persoanei vătămate şi repararea echitabilă a prejudiciului suferit de reclamant, în raport cu circumstanţele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Daunele morale corespund atingerii aduse cinstei, demnităţii, onoarei, imaginii publice ori prestigiului profesional al persoanei, scopul lor fiind unul compensatoriu, care să nu constituie nicio penalitate excesivă pentru cel care a produs dauna, niciun venit nejustificat pentru victima acesteia. De aceea, spre deosebire de despăgubirile pentru prejudiciul material, a cărui întindere nu poate fi stabilită decât pe baza unui suport probator, în privinţa daunelor morale nu pot fi produse probe materiale pe baza cărora să se cuantifice pierderea suferită, judecătorul având dreptul să aprecieze în raport cu toate circumstanţele cauzei asupra unei sume globale care să constituie o reparaţie echitabilă în raport cu efectele faptei generatoare de prejudiciu.
Consacrarea constituţională a dreptului la muncă nu înlătură competenţa instanţei de contencios administrativ în cenzurarea actelor administrative prin care se poate aduce atingere acestui drept, în sensul celor arătate de recurentul-pârât, pentru că, pe de o parte, controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ este şi el garantat prin art. 126 alin. (6) din Constituţia României, iar pe de altă parte, competenţa Curţii Constituţionale este limitată la verificarea conformităţii legilor şi ordonanţelor Guvernului cu Legea fundamentală, neputându-se extinde şi asupra actelor administrative, fie ele individuale sau normative.
Prin urmare, şi acest ultim motiv de recurs este nefondat.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate, neexistând motive de modificare sau casare a sentinţei potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile formulare de recurenţii-pârâţi Penitenciarul Jilava, Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi Comisia de Disciplină din cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor împotriva sentinţei civile nr. 3398 din 21 octombrie 2008 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 decembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5380/2010. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 5384/2010. Contencios. Despăgubire. Recurs → |
|---|
