ICCJ. Decizia nr. 5425/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5425/2010
Dosar nr.6682/2/2009
Şedinţa publică din 7 decembrie 2010
Asupra recursului de faţă.
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
Prin Sentinţa nr. 4258 din 2 decembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti a fost admisă cererea de suspendare a executării adresei din 3 iulie 2009, cerere formulată de reclamanţii R.C., M.A., E.O., T.F., I.D.I., C.V., C.C., N.T., S.R., V.F., S.A., F.U., S.Z., B.L., S.C., etc, în contradictoriu cu M.J.L.C., devenit în prezent M.J.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa învestită cu soluţionarea cererii de suspendare a adresei din 3 iulie 2009 a reţinut că în cauză sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ, întrucât prin actul atacat s-a dispus că drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate se va păstra şi pentru viitor, urmând ca această plată să se realizeze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor drepturi executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sistemul bugetar, fapt ce este de natură a crea serioase îndoieli asupra legalităţii actului administrativ atacat.
În concepţia curţii, paguba materială suportată de reclamanţi constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar, încălcându-se principii de bază în materia salarizării reclamanţilor.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs M.J. criticând sentinţa pronunţată ca netemeinică şi nelegală.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
S-a susţinut faptul că reclamanţii nu au îndeplinit procedura prealabilă anterior sesizării instanţei şi, ca atare, se impune admiterea excepţiei de inadmisibilitate a cererii.
S-a precizat că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
Recurentul a arătat că este deplin aplicabilă OUG nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de faţă sporul arătat nu există reglementat în nici un act normativ în vigoare
Recurentul a apreciat că instanţa de fond a realizat un raţionament eronat şi a arătat că OUG nr. 71/2009 este pe deplin aplicabilă cazului de faţă, întrucât la momentul emiterii adresei atacate, sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică nu era reglementat de nici un act normativ în vigoare, ci era acordat numai în temeiul unor hotărâri judecătoreşti.
Adresa în discuţie nu dispune asupra unei părţi a salariului aflat în plată deoarece, în realitate, este vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care deţineau hotărâri judecătoreşti prin care M.J.L.C. era obligat la plata acestor drepturi "în continuare” sau „pentru viitor".
În speţă, apreciază recurentul că sunt incidente prevederile OUG nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte din salariul magistraţilor.
Astfel, OUG nr. 27/2006 nu cuprinde nicio dispoziţie referitoare la sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin OG nr. 83/2000.
În plus, se precizează că prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că "în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului din organele autorităţii judecătoreşti, republicată, constată că judecătorii, procurorii şi magistraţii-asistenţi, precum şi personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, şi după intrarea în vigoare a OG nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001".
Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea Constituţională a constatat existenţa unui conflict de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte.
Ca atare, s-a susţinut că, după pronunţarea acestei decizii, instanţele nu mai pot aplica Decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, iar în cauză nu a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii, întrucât OUG nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligaţia de plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009.
A concluzionat în sensul neîntrunirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea actului, astfel că a arătat că în mod greşit instanţa a admis cererea de suspendare.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie analizând motivele invocate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va respinge recursul declarat pentru considerentele ce urmează:
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Înalta Curte a constatat neîntemeiată excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, întrucât reclamanţii au îndeplinit procedura prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ, existând la dosarul de fond ataşată copia acestei plângeri.
Pe fondul acestei cereri de suspendare, Înalta Curte reţine că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din dispoziţia legală arătată rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus-citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În cauza de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între grefieri, personal auxiliar şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate susţine că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, cum consideră în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, critica recurentului privind aplicabilitatea dispoziţiilor OUG nr. 71/2009, este neîntemeiată, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare.
În primul rând, ordonanţa în discuţie, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Preambulul acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanţei.
Aşadar, este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanţa a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009.
De asemenea, art. 3 din OUG nr. 71/2009 prevede faptul că plăţile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sunt incidenţa prevederilor OUG nr. 75/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru soluţionarea unor aspecte financiare în sistemul justiţiei, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 şi a dispoziţiilor Ordinului Ministrului Justiţiei, al Ministrului Economiei şi Finanţelor, al Preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eşalonare a plăţii sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a OUG nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 şi 2.
În plus, nu se poate pune problema incidenţei art. 1 alin. (1) din OUG nr. 71/2009, care menţionează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010 - 2012.
Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanţe.
Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorităţii publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuţie a fost acordat pe cale jurisprudenţială, nu se poate concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.
Art. 15 alin. (2) din Constituţie consacră principiul neretroactivităţii legii, prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui şi în privinţa actelor administrative.
De asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În speţa de faţă, instanţa de contencios administrativ constată că este în prezenţa unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. Această situaţie conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.
Înalta Curte nu poate reţine critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de la plată a acestui spor salarial întrucât executarea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile constituie o obligaţie legală a statului, sens în care s-a pronunţat în mod constant şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Pentru aceste considerente, văzând că nu sunt motive de modificare sau casare a sentinţei atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de Ministerul Justiţiei împotriva Sentinţei nr. 4258 din 2 decembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 decembrie 2010.
Procesat de GGC - AA
| ← ICCJ. Decizia nr. 5435/2010. Contencios. Despăgubire. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 5424/2010. Contencios. Anulare act... → |
|---|
