ICCJ. Decizia nr. 676/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 676/2010
Dosar nr. 549/46/200.
Şedinţa publică din 10 februarie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:
1. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 84/F - CONT din 20 mai 2009, Curtea de Apel Piteşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul A.L., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Tineretului şi Sportului, şi a dispus suspendarea executării Ordinului Ministrului Tineretului şi Sportului nr. 514 din 23 aprilie 2009, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în contencios administrativ ce formează obiectul dosarului nr. 551/46/2009.
Pentru a hotărî astfel, curtea de apel a reţinut în esenţă, următoarele:
Prin ordinul nr. 514 din 23 aprilie 2009, emis în temeiul OUG nr. 37/2009, reclamantul a fost eliberat din funcţia de director executiv al Direcţiei pentru Sport a Judeţului Argeş.
În temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reclamantul a formulat, în dosarul nr. 551/46/2009 al Curţii de Apel Piteşti) o acţiune în contencios administrativ prin care susţinând vătămarea dreptului său la muncă prin Ordonanţa nr. 37/2009, a invocat neconstituţionalitatea acesteia, precum şi, ca o consecinţă directă, anularea Ordinului nr. 514/2009. Suspendarea executării acestui ordin a fost solicitată separat, prin acţiunea ce face obiectul prezentului dosar.
A constatat instanţa, că în cauză, fiind vorba de o cauză ce priveşte drepturi vătămate printr-o ordonanţă, sau dispoziţii dintr-o ordonanţă, în temeiul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, îndeplinirea procedurii prealabile nu este obligatorie.
Asupra condiţiilor suspendării, curtea de apel a constatat că acestea sunt îndeplinite în cauză, reţinând în acest sens că, prin ordinul atacat, i s-a adus la cunoştinţă reclamantului că va beneficia, ca măsură de protecţie, de dispoziţiile art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora autoritatea are obligaţia de a-i pune funcţionarului public la dispoziţie în perioada de aviz, funcţii publice corespunzătoare, iar dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice nu există astfel de posturi, autoritatea ori instituţia publică are obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcţiilor publice vacante - obligaţie pe care, însă, autoritatea pârâtă nu şi-a dus-o la îndeplinire până la momentul soluţionării cererii de suspendare.
Condiţia privitoare la existenţa iminenţei producerii unei pagube a fost reţinută de prima instanţă ca îndeplinită în cauză, în raport cu împrejurarea că măsura dispusă prin ordinul atacat determină consecinţe grave pentru reclamant, care urmare a încetării raporturilor de serviciu prin eliberarea din funcţia publică de conducere, şi pe fondul neaplicării dispoziţiilor art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999, îşi va pierde practic locul de muncă.
2. Cererile de recurs
Împotriva acestei sentinţe, au declarat recurs atât pârâtul Guvernul României, cât şi pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului.
2.1. Recursul declarat de Guvernul României.
Prin cererea sa de recurs, pârâtul Guvernul României a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, solicitând instanţei de control judiciar să caseze în parte sentinţa atacată şi să dispună respingerea cererii de suspendare formulată în contradictoriu cu Guvernul României, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.
În motivarea excepţiei se arată că Guvernul României, ca organ colegial, fără personalitate juridică poate sta în justiţie în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuţiilor şi competenţelor sale legale. Or, în speţă, arată recurentul, calitate procesuală pasivă are Ministerul Tineretului şi Sportului, această instituţie fiind emitenta actului administrativ individual a cărui suspendare a fost solicitată.
2.2. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului.
Prin motivele de recurs, pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului critică sentinţa atacată pentru nelegalitate şi netemeinicie, solicitând modificarea în tot a acesteia, cu consecinţa respingerii ca neîntemeiată a acţiunii reclamantului.
După o amplă şi detaliată expunere a instituţiei suspendării executării actului administrativ, atât din perspectivă doctrinară, cât şi jurisprudenţială, recurentul susţine, că în condiţiile în care reclamantul-intimat nu a invocat nici un motiv de nelegalitate care să privească ordinul a cărui suspendare a solicitat-o, limitându-se la a invoca doar motive de neconstitutionalitate a actului normativ în baza căruia a fost emis ordinul menţionat, este evident că în cauză nu poate fi vorba de un abuz al M.T.S. sau de o încălcare flagrantă a legii care să motiveze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat. Susţine că, M.T.S., prin emiterea ordinului nr. 514/2009, nu a făcut altceva decât să pună în executare un act normativ în vigoare. Se arată că simplele critici de neconstitutionalitate formulate de intimatul-reclamant nu pot lipsi de efecte juridice O.U.G nr. 37/2009 şi nici nu pot constitui motiv pentru suspendarea Ordinului nr. 514/2009.
Recurentul înţelege să critice apoi soluţia primei instanţe, în ceea ce priveşte aplicarea în cauză a dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în sensul constatării lipsei obligaţiei îndeplinirii procedurii prealabile, recurentul susţinând că această soluţie este greşită raportat pe de o parte la faptul că prezenta cauză nu se înscrie în niciuna dintre situaţiile exceptate de la parcurgerea procedurii prealabile iar, pe de altă parte, raportat la principiul de drept potrivit căruia excepţiile sunt de strictă interpretare.
Referitor la argumentul reţinut de prima instanţă privind neîndeplinirea de către M.T.S. a obligaţiilor prevăzute de art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999, recurentul susţine că acesta este netemeinic, având în vedere schimbul de adrese existent între M.T.S. şi Agenţia Naţională a funcţionarilor publici pe de o parte, şi între M.T.S. şi reclamantul-intimat pe de altă parte.
In acest sens se susţine că M.T.S. a solicitat A.F.P. lista cu posturile vacante, că urmare a acestui demers, A.F.P. a transmis M.F.P. situaţia posturilor vacante din judeţul Argeş, care i-a fost comunicată intimatului-reclamant prin adresa nr. 2081 din 22 mai 2009, adresă prin care, în conformitate cu dispoziţiile art. 99 alin. (7) din Legea nr. 188/1999, acestuia i s-a oferit o funcţie publică vacantă de consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare 1. In lipsa unui răspuns din partea intimatului-reclamant, s-a revenit prin adresa nr. 1443 din 28 mai 2009, solicitându-i-se acestuia un punct de vedere cu privire la funcţia oferită. De asemenea, prin adresa nr. 2077 din 22 mai 2009, M.T.S., având în vedere că la data de 23 mai 2009 urma să înceteze raporturile de serviciu ale intimatului-reclamant, a transmis Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici datele referitoare la reclamantul-intimat în vederea includerii acestuia în corpul de rezervă al funcţionarilor publici, potrivit dispoziţiilor art. 105 alin. (l) din Legea nr. 188/1999.
În ceea ce priveşte existenţa iminenţei producerii unei pagube, recurentul-pârât Ministerul Tineretului şi Sportului înţelege să critice, de această dată direct susţinerile intimatului-reclamant, susţinând că în cauză nu poate fi reţinută nici producerea unor prejudicii materiale - acestea prin natura lor neputând constitui pagube ce nu ar putea fi recuperate, în ipoteza puţin probabilă a anulării ordinului contestat - şi nici a unor prejudicii morale - acestea din urmă fiind, în opinia recurentului atât nejustificate, cât şi nedovedite.
3. Apărările formulate în cauză
La dosarul cauzei, intimatul-reclamant A.L. a depus întâmpinare, prin care a invocat lipsa calităţii de reprezentant al M.T.S., a SCA "Ţ.Z.A." şi a solicitat respingerea recursului formulat de către acest pârât ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca legală şi temeinică a hotărârii primei instanţe.
4. Hotărârea instanţei de recurs
4.1. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României este fondat
Sub aspectul calităţii procesuale pasive a Guvernului României, Înalta Curte reţine că existenţa acestei calităţi presupune identitate între persoana celui chemat în judecată şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii. Or, în prezenta cauză obiectul cererii îl reprezintă suspendarea unui act administrativ emis de către o altă autoritate, între reclamant şi pârâtul Guvernul României neexistând astfel, raporturi juridice care să facă obiectul prezentei judecăţi, fiind de altfel, lipsit de orice echivoc faptul că o instituţie publică nu poate fi obligată în privinţa unor acte administrative emise de o altă instituţie publică.
Faţă de cele reţinute, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., va fi admis recursul declarat de pârâtul Guvernul României şi va fi modificată, în parte, sentinţa atacată, în sensul respingerii cererii formulate de reclamantul A.L. în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, şi vor fi menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
4.2. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului este nefondat.
Analizând cu prioritate în temeiul art. 137 C. proc. civ, excepţiile invocate în legătură cu acest recurs, respectiv excepţia tardivităţii - invocată din oficiu şi excepţia lipsei calităţii de reprezentat a persoanei care a declarat recurs pentru Ministerul Tineretului şi Sportului, Înalta Curte le va respinge ca neîntemeiate, pentru următoarele considerente:
In ceea ce priveşte excepţia tardivităţii declarării recursului, Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, hotărârea prin care se pronunţă suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
În cauză, sentinţa civilă nr. 84/F- CONT din 20 mai 2009, i-a fost comunicată pârâtului Ministerul Tineretului şi Sportului la data de 2 iunie 2009 (fila 49 din dos. de fond) iar recursul a fost promovat la data de 9 iunie 2009 (fila 29 din dos de recurs).
Potrivit sistemului de calcul al termenelor stabilit prin dispoziţiile art. 101 - 104 C. proc. civ., termenul de 5 zile instituit prin dispoziţiile art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, s-a împlinit la data de 8 iunie 2009.
Faţă de această împrejurare, la termenul din data de 25 noiembrie 2009, instanţa, din oficiu, a invocat excepţia tardivităţii declarării acestui recurs.
La termenul din 10 februarie 2010, apărătorul ales al recurentului Ministerul Tineretului şi Sportului, a solicitat respingerea ca neîntemeiată a acestei excepţii, în raport cu faptul că data de 8 iunie 2009, data la care s-a împlinit termenul de recurs, a coincis cu cea de a doua zi de Rusalii, zi care potrivit Codului muncii, este declarată zi de sărbătoare legală.
Din verificările efectuate, Înalta Curte constată că, într-adevăr ziua de 8 iunie 2009 a coincis cu cea de a doua zi de Rusalii, zi care, în conformitate cu dispoziţiile art. 134 alin. (1) C. muncii, astfel cum a fost acesta modificat prin Legea nr. 202/2008, a fost declarată sărbătoare legală.
Potrivit dispoziţiilor art. 101 alin. (5) C. proc. civ., termenul care se sfârşeşte într-o zi de sărbătoare legală, sau când serviciul este suspendat, se va prelungi până la sfârşitul primei zile de lucru următoare.
Având în vedere aceste dispoziţii, Înalta Curte constată că recursul declarat de Ministerul Tineretului şi Sportului, este declarat în termen, fiind declarat în data de 9 iunie 2009 ziua imediat următoare, celei în care era zi de sărbătoare legală , urmând să respingă astfel, excepţia tardivităţii invocată din oficiu, ca neîntemeiată.
In ceea ce priveşte cea de a doua excepţie, cea a lipsei calităţii de reprezentant a persoanei ce a declarat recurs pentru Ministerul Tineretului şi Sporturilor, Înalta Curte o va respinge de asemenea ca nefondată, având în vedere că la termenul din 10 februarie 2010, la dosarul cauzei a fost depusă dovada mandatului, respectiv contractul de asistenţă juridică încheiat între Ministerul Tineretului şi Sportului şi Societatea civilă de avocaţi T.Z.A. (fila 71 din dosarul de recurs).
Sub aspectul motivelor de recurs susţinute de Ministerul Tineretului şi Sportului, Înalta Curte constată următoarele:
Potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul acţiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe.
Art. 7 alin. (5) nu cerere ca excepţia de neconstituţionalitate să fie soluţionată, deoarece conform art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acţiunea se introduce însoţită de excepţia de neconstituţionalitate.
Dacă acţiunea de anulare a actului administrativ emis în baza ordonanţei se introduce fără ca în prealabil să se formuleze reclamaţie administrativă, rezultă că, în mod firesc, şi cererea de suspendare a executării unui asemenea act administrativ se introduce în aceleaşi condiţii.
Nu are relevanţă că cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 a fost înregistrată separat de acţiunea în anulare.
Soluţia se desprinde şi din lecturarea prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care vorbesc de sesizare, în condiţiile art. 7.
În concluzie, excepţia instituită de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 rămâne valabilă şi pentru cererea de suspendare, singura condiţie pentru ca reclamantul să beneficieze de exceptarea de la obligaţia îndeplinirii procedurii prealabile, fiind ca în cauză să fie vorba de un drept sau de un interes legitim vătămat printr-o ordonanţă sau dispoziţii dintr-o ordonanţă iar acţiunea în anularea actului a cărui suspendare se solicită, să fie însoţită de excepţia de neconstitutionalitate a ordonanţei în baza căruia a fost emis actul administrativ în discuţie. Or, în cauză, condiţia este îndeplinită, fiind neîndoielnic faptul că în dosarul nr. 551/46/2009, reclamantul a formulat în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acţiune în faţa instanţei de contencios administrativ, prin care invocând vătămarea dreptului său la muncă prin dispoziţiile OUG nr. 37/2009, a solicitat anularea ordinului nr. 514/2009 emis în temeiul acestei ordonanţe (şi care face obiectul cererii de suspendare, analizată în faza procesuală a recursului în cauza de faţă) şi a invocat, concomitent, excepţia de neconstitutionalitate a ordonanţei în discuţie. In ceea ce priveşte critica de recurs privind greşita reţinere de către prima instanţă a neîndeplinirii de către de către M.T.S. a obligaţiilor prevăzute de art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999, Înalta Curte o apreciază ca nefondată pentru următoarele considerente:
In susţinerea acestei critici pârâtul aduce ca argument, schimbul de adrese existent între M.T.S. şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici pe de o parte, şi între M.T.S. şi reclamantul-intimat pe de altă parte, arătând în esenţă, faptul că M.T.S. a solicitat A.F.P. lista cu posturile vacante, că urmare a acestui demers, A.F.P. a transmis M.F.P. situaţia posturilor vacante din judeţul Argeş, care i-a fost comunicată intimatului-reclamant prin adresa nr. 2081 din 22 mai 2009, adresă prin care, în conformitate cu dispoziţiile art. 99 alin. (7) din Legea nr. 188/1999, acestuia i s-a oferit o funcţie publică vacantă de consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare 1. în lipsa unui răspuns din partea intimatului-reclamant, recurentul susţine că a revenit prin adresa nr. 1443 din 28 mai 2009, solicitându-i acestuia un punct de vedere cu privire la funcţia oferită. De asemenea, prin adresa nr. 2077 din 22 mai 2009, M.T.S., având în vedere că la data de 23 mai 2009 urma să înceteze raporturile de serviciu ale intimatului-reclamant, a transmis Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici datele referitoare la reclamantul-intimat în vederea includerii acestuia în corpul de rezervă al funcţionarilor publici, potrivit dispoziţiilor art. 105 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
Tot acest schimb de adrese, însă, a avut loc, după cum lesne se poate observa, ulterior datei de 20 mai 2009, dată la care instanţa de fond, prin sentinţa nr. 84/F - CONT (ce face obiectul recursului de faţă) admiţând acţiunea formulată de reclamantul A.L., a dispus suspendarea executării ordinului Ministrului Tineretului şi Sportului nr. 514 din 23 aprilie 2009, până la pronunţarea instanţei asupra acţiunii în contencios administrativ ce face obiectul dosarului nr. 551/46/2009.
Or, nu pot fi primite drept critici întemeiate împotriva celor reţinute de prima instanţă, aspecte ce au avut loc după ce instanţa s-a pronunţat în respectiva cauză, soluţionând-o.
De altfel, nu poate fi considerată drept ducere la îndeplinire de către M.T.S. a obligaţiei ce-i revenea potrivit dispoziţiilor art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999 faptul că prin adresa nr. 2081 din 22 mai 2009, reclamantului i-a fost oferită funcţia publică vacantă de consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare 1, aceasta cu doar o zi înainte de data de 23 mai 2009, când intimatului-reclamant (astfel cum recunoaşte de altfel şi recurentul-pârât M.T.S.) urma să-i înceteze raporturile de serviciu, şi după momentul la care prima instanţă se pronunţase asupra cererii de suspendare, admiţând-o.
Tot nefondate sunt şi susţinerile recurentului pârât M.T.S. în ceea ce priveşte neaplicarea în cauză a Deciziei nr. 1257/2009 din 7 octombrie 2009, prin care Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea legii de aprobare a OUG nr. 37/2009.
Este adevărat că soluţia Curţii Constituţionale a fost ulterioară datei la care prima instanţă a soluţionat cererea de suspendare a executării ordinului nr. 514/2009, însă aceasta nu face ca cele dispuse de către instanţa de contencios constituţional prin Decizia nr. 1257/2009, să fie irelevante speţei de faţă.
Înalta Curte, ca instanţă de recurs, îndreptăţită în virtutea dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., să judece cauza sub toate aspectele acesteia, nu poate ca soluţionând recursul la o dată ulterioară celei la care Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra unui aspect esenţial în dezlegarea acestuia, să facă abstracţie de soluţia Curţii Constituţionale şi să soluţioneze cauza cu totala ignorare a celor reţinute de aceasta prin Decizia nr. 1257/2009.
De aceea, Înalta Curte, reţinând faptul că la temelia caracterului executoriu al unui act administrativ stă prezumţia de legalitate care funcţionează în favoarea acestuia ca urmare a faptului că orice act administrativ este emis în baza şi în limitele legii, va constata că în situaţia în care temeiul legal al unui act administrativ a fost declarat neconstituţional, prezumţia de legalitate nu mai funcţionează în favoarea respectivului act, ceea ce face să existe un caz bine justificat pentru suspendarea sa până la soluţionarea cererii de anulare.
Acest argument vine doar ca o completare a celor ce, în mod legal şi temeinic, au fost reţinute de prima instanţă cu privire la îndeplinirea în cauză a cazului bine justificat, ca una din cerinţele impuse de lege pentru suspendarea executării unui act administrativ.
În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie, prevăzută de lege pentru suspendarea executării unui act administrativ, respectiv prevenirea producerii unei pagube iminente, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a reţinut în mod corect consecinţele de ordin patrimonial care decurg din ordinul atacat, fiind de necontestat faptul că urmare a emiterii acestui ordin intimatul-reclamant a fost eliberat din funcţia publică anterior deţinută, ceea ce a condus la pierderea drepturilor sale de natură salarială, reclamantul fiind astfel afectat în mod direct în ceea ce priveşte veniturile necesare traiului zilnic, şi aceasta, de un act administrativ în favoarea căruia nu mai există prezumţia de legalitate.
Susţinerile recurentului M.T.S. potrivit cărora prejudiciul de ordin patrimonial suferit de reclamant nu este de natură a fi imposibil de recuperat în eventualitatea anulării ordinului atacat în cauză, sunt irelevante în privinţa constatării celei de a doua condiţii impuse de lege pentru suspendarea executării unui act administrativ, aceasta întrucât, dincolo de dificultatea recuperării prejudiciului suferit, se constată faptul că legea nu condiţionează îndeplinirea acestei condiţii de caracterul irecuperabil al pagubei, ci doar de iminenţa producerii ei - situaţie de necontestat în cauza de fată.
Concluzionând, Înalta Curte apreciază criticile recurentului M.T.S. privind neîndeplinirea condiţiilor cumulative impuse de lege pentru suspendarea executării actului administrativ unilateral ca neîntemeiate, constatându-se că intimatul-reclamant a dovedit atât existenţa cazului bine justificat pentru măsura provizorie solicitată, cât şi iminenţa producerii unei pagube dificil de reparat prin încetarea raporturilor sale de serviciu, dispusă prin ordinul emis de ministerul recurent.
Faţă de considerentele care au fost expuse, constatând că încheierea instanţei de fond este legală şi temeinică şi că, nu există motive de modificare sau de casare a acesteia, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate în cauză ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge excepţia lipsei calităţii de reprezentant a persoanei care a declarat recursul pentru Ministerul Tineretului şi Sportului, precum şi excepţia tardivităţii recursului declarat de acest pârât, invocată din oficiu.
Admite recursul declarat de Guvernul României. Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge cererea formulată de reclamant faţă de acest pârât, pentru lipsa calităţii procesuale pasive.
Menţine restul dispoziţiilor sentinţei şi respinge ca nefondat recursul formulat de Ministerul Tineretului şi Sportului.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 februarie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 505/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 68/2010. Contencios → |
|---|
