ICCJ. Decizia nr. 1148/2011. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1148/2011
Dosar nr. 130/54/2010
Şedinţa publică din 24 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii şi procedura derulată în primă instanţă
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, la data de 15 decembrie 2009, reclamanta B.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii A.N.R.P. – D.C.A. Legii nr. 10/2001 şi C.C.S.D., obligarea acestora la emiterea deciziei privind titlul de despăgubire pentru imobilului notificat sub nr. 79/N/2001, situat în Craiova, str. Dinamului, în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1000 lei/ zi întârziere, până la emiterea deciziei.
în motivarea cererii, reclamanta a arătat că, prin Dispoziţia nr. nr. 8796 din 10 mai 2005 emisă de către Primarul Municipiului Craiova, i-au fost acordate măsuri reparatorii, în echivalent, pentru imobilul anterior individualizat, decizie care a rămas definitivă, fiind predată S.C.C. în termen de 30 zile, împreună cu documentaţia ce a stat la baza emiterii acesteia.
A precizat că dosarul de despăgubiri a fost înregistrat în evidenţele pârâtei C.C.S.D. sub nr. 12062/CC şi nu a fost soluţionat până la această dată.
A mai arătat reclamanta că nesoluţionarea dosarului după trecerea unei perioade de peste 4 ani de la emiterea dispoziţiei privind acordarea despăgubirilor, este nejustificată, în condiţiile în care, autorităţile administrative nu au luat măsuri eficiente de soluţionare a dosarului de despăgubiri, într-un termen rezonabil, culpa acestora neputând să conducă la împiedicarea realizării dreptului la despăgubiri.
În acest context, reclamanta a apreciat că au fost încălcate dispoziţiile art. 6 paragraf I din C.E.D.O. ce cuprind şi durata procedurilor administrative.
Prin întâmpinare, pârâta A.N.R.P. a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, arătând că nu este entitatea investită cu atribuţii privind emiterea deciziei conţinând titlul de despăgubire, ci C.C.S.D.
În ceea ce priveşte capătul de cerere ce vizează plata daunelor cominatorii de 1000 lei/zi de întârziere, a susţinut că nu poate fi vorba de refuzul A.N.R.P. de a emite Decizia reprezentând titlul de despăgubire, în condiţiile în care aceasta nu are atribuţii în acest sens.
La rândul său, pârâta C.C.S.D. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 8769/2005 emisă de Primarul Municipiului Craiova, apreciind că a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor art. 3 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 4 alin. (2) din Legea nr. 10/2001.
Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată, arătând că dosarul privind acordarea de măsuri reparatorii în favoarea reclamantei a fost analizat în privinţa legalităţii cererii de restituire în natură a imobilului notificat, iar în urma analizării dosarului s-a constatat că există o situaţie de coproprietate la preluare, motiv pentru care documentaţia aferentă dispoziţiei nr. 8769/2005 a fost remisă entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în speţă Primăria Municipiului Craiova.
Totodată, a susţinut că nu poate fi reţinut termenul de 90 de zile indicat de reclamantă prin cererea introductivă, deoarece legiuitorul nu a prevăzut un termen de soluţionare a dosarelor ce fac obiectul procedurii administrative prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, ordinea de soluţionare a dosarelor fiind decisă de către C.C.S.D.
În plus, dosarul reclamantei face parte din categoria dosarelor transmise S.C.C. înainte de intrarea în vigoare a OUG nr. 81/2007, urmând a se respecta ordinea de înregistrare a dosarelor.
Referitor la cererea reclamatei privind obligarea pârâtei la plata daunelor cominatorii de 1000 lei/zi de întârziere, a susţinut că nu poate fi vorba de refuzul C.C.S.D. de a emite Decizia reprezentând titlul de despăgubire, întrucât procedura administrativă a fost declanşată.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 108 din 08 martie 2010, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de sesizare privind excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 8796 din 10 mai 2005 formulată de pârâta C.C.S.D.; a respins acţiunea faţă de pârâta A.N.R.P. pentru lipsa calităţii procesuale pasive; a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta B.A., în contradictoriu cu pârâta C.C.S.D., a obligat pârâta să emită reclamantei Decizia privind titlul de despăgubire şi a respins cererea privind obligarea la daune cominatorii.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond, analizând cu prioritate excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a A.N.R.P. invocată prin întâmpinare, a reţinut, pe de-o parte, că potrivit dispoziţiilor art. 2 din HG nr. 361/2005, A.N.R.P. asigură organizarea şi funcţionarea S.C.C.S.D., ceea ce nu conferă Autorităţii legitimare procesuală pasivă în acţiunile promovate în contencios administrativ, prin care se invocă refuzul nejustificat de emitere a deciziei reprezentând titlu de despăgubire, iar pe de altă parte, obligaţia legală de emitere a deciziei referitoare la titlurile de despăgubire precum şi cea anterioară şi subsumată acesteia, privind întocmirea raportului de evaluare, revine C.C.S.D., potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (1) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005.
Excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 8796 din 10 mai 2005 a Primarului Municipiului Craiova, invocată de pârâta C.C.S.D., a fost respinsă, ca neîntemeiată, cu motivarea că, în raport de prevederile art. 4 alin. (l) din Legea nr. 554/2004, nu pot face obiectul excepţiei de nelegalitate acte de natură civilă, cum este cazul în speţă.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a avut în vedere faptul că reclamanta a început procedura de recuperare a bunului său ori a contravalorii acestuia în anul 2001, prin formularea unei notificări care a fost soluţionată prin Dispoziţia nr. 8796 din 10 mai 2005 a Primarului Municipiului Craiova, prin care s-au propus măsuri reparatorii în echivalent, potrivit Titlului VII din Legea nr. 247/2005.
Deşi, s-a invocat de către pârâtă efectuarea unei adrese, pentru a se lămuri componenţa imobilului, ulterior transmiterii dosarului şi la un interval considerabil, instanţa a constatat că nu s-a făcut vreo dovadă în acest sens.
în acest context, prima instanţă a apreciat că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident principiul potrivit căruia procedurile administrative, ca şi cele judiciare, trebuie să se desfăşoare într-un termen rezonabil.
în speţă, depăşirea unui termen de 8 ani de la data formulării cererii de acordare a măsurilor reparatorii constituie o încălcare evidentă a prevederilor art. 6 din C.E.D.O.
în altă ordine de idei, prima instanţă a apreciat că prin neîndeplinirea obligaţiei de a se emite titlul de despăgubire, autoritatea pârâtă aduce o evidentă atingere noţiunii de bun şi a obligaţiei statului de a proteja bunurile, valorile patrimoniale ale persoanelor şi creează reclamantei o sarcină excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectarea bunurilor lor garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1.
Cererea de obligare la daune cominatorii a fost respinsă, având în vedere că prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancţionare a autorităţilor în cazul în care acestea nu execută decât hotărâri definitive şi executorii, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.
3. Recursul exercitat de pârâtă
C.C.S.D. a atacat cu recurs sentinţa menţionată, solicitând modificarea ei în sensul respingerii ca neîntemeiate a cererii reclamantei, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurenta - pârâtă a criticat sentinţa sub următoarele aspecte:
3.1. Instanţa a respins în mod netemeinic şi nelegal cererea de sesizare a tribunalului competent în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a dispoziţiei nr. 8796 din 10 mai 2005 a Primarului Municipiului Craiova, act administrativ de care depinde soluţionarea cauzei, întrunind condiţiile prevăzute în art. 4 din Legea nr. 554/2004;
3.2. Dezlegarea fondului cauzei, prin obligarea sa la emiterea titlului de despăgubire pentru întreaga valoare a imobilului, este greşită, în condiţiile în care din proba cu înscrisuri administrată în cauză rezultă, cu certitudine, că reclamanta B.A. beneficiază doar de cota de ½ din imobilul notificat, deoarece a renunţat expres la succesiunea soţului său, b.c. Cealaltă cotă de ½ aparţine fiicei defunctului, B.C.D., care nu a formulat notificare în termenul prevăzut de Legea nr. 10/2001.
Recurenta-pârâtă a precizat că, pentru lămurirea aspectelor menţionate, dosarul aferent dispoziţiei nr. 8796/2005 a fost remis Primarului Municipiului Craiova prin adresa nr. 12062/ CC din 19 ianuarie 2010, dar instanţa nu a analizat apărările formulate, încălcând principiul rolului activ şi dreptul la apărare.
3.3. Instanţa de fond a reţinut în mod greşit încălcarea termenului rezonabil de soluţionare a cauzei fără să ţină seama de particularităţile cauzei, de complexitatea procedurii administrative impuse prin art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 şi de normele administrative emise pentru stabilirea ordinii de soluţionare a dosarelor prin Decizia nr. 2815/2008, prin care autoritatea emitentă a căutat să asigure egalitatea de tratament a persoanelor îndreptăţite care au dosare de despăgubire.
3.4. Instanţa de fond a obligat-o, netemeinic şi nelegal, direct la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, deşi executarea hotărârii presupune parcurgerea tuturor etapelor procedurii administrative, inclusiv evaluarea imobilului de către un evaluator autorizat. A invocat, în acest sens, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care a decis că procedura de stabilire a despăgubirilor este una complexă, care nu poate fi încadrată în termenul prevăzut în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.
4. Apărările intimatei
Intimata-reclamantă nu a formulat întâmpinare potrivit art. 308 C. proc. civ., dar a depus la dosar concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esenţă, că prin invocarea excepţiei de nelegalitate se urmăreşte repunerea în discuţie a unor aspecte ce ţin de fondul adoptării dispoziţiei nr. 8796/2005, care nu a fost contestată în termenul prevăzut de Legea nr. 10/2001.
A mai arătat că prevederile Titlului VII din Legea nr. 247/2005 nu conferă Comisiei Centrale dreptul de a restitui dosarul pentru o nouă verificare a calităţii de persoană îndreptăţită a solicitantului, singura sa atribuţie în acest sens fiind aceea de a analiza legalitatea respingerii cererii de restituite în natură a imobilului solicitat şi de dispune restituirea în natură, când aceasta era posibilă, dar nu a fost acordată de unitatea notificată.
În aceste circumstanţe, a concluzionat intimata-reclamantă, măsura remiterii dosarului aferent Dispoziţiei nr. 8796/2005 către Primăria Municipiului Craiova, ulterior cererii de chemare în judecată, nu poate fi apreciată decât ca fiind abuzivă.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta-pârâtă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune vizând refuzul emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul situat în Craiova, str. Dinamului, ce a format obiectul notificării nr. 79/N/2001.
Notificarea formulată în temeiul Legii nr. 10/2001 a fost soluţionată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005, prin dispoziţia nr. 8796 din 10 mai 2005 a Primarului Municipiului Craiova, care a dispus acordarea de măsuri reparatorii sub formă de titluri de valoare nominală, în limita sumei de 1.745.487.000 lei (ROL), la care fusese evaluat imobilul.
Potrivit datelor comunicate de pârâtă prin adresa nr. 8714 din 3 martie 2010 dosarul aferent dispoziţiei nr. 8796 din 10 mai 2005 a fost înregistrat la S.C.C. sub nr. 12062/ CC din 6 aprilie 2006.
În raport cu datele menţionate, instanţa de control judiciar îşi însuşeşte concluzia la care a ajuns judecătorul fondului, în sensul încălcării principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat în art. 6 paragraful 1 din C.A.D.O.L.F., principiu aplicabil nu numai procedurii judiciare, ci şi celei administrative.
Complexitatea procedurii administrative prevăzute în Titlul VII al Legii nr. 247/2005, care, într-adevăr, nu poate fi parcursă în termenul general de 30 de zile reglementat în art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, constituie un criteriu de apreciere a termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru justificarea unei conduite pasive a autorităţii publice. În egală măsură, normelor administrative emise de autoritatea competentă în vederea organizării propriei activităţi de executare a legii şi stabilirii ordinii soluţionării dosarelor nu li se pot conferi efecte juridice în sensul justificării încălcării principiului termenului rezonabil şi a celorlalte garanţii ale bunei administrări.
Prin apărările formulate în faţa primei instanţe şi în motivele de recurs, C.C.S.D. şi-a motivat pasivitatea prin existenţa unui motiv de nelegalitate al dispoziţiei nr. 8796 din 10 mai 2005, prin care intimatei - reclamante i-a fost stabilit dreptul la despăgubiri pentru întregul imobil, deşi conform înscrisurilor depuse la dosar (act de vânzare - cumpărare nr. 2279 din 23 decembrie 1960, certificate de stare civilă, certificat de moştenitor nr. 34 din 11 aprilie 2007), la data preluării imobilului era proprietara unei cote de 1/2, cealaltă cotă de ½ aparţinând soţului său, ulterior decedat,a cărui unică moştenitoare (fiica B.C.D.) nu a formulat notificare în termenul prevăzut în Legea nr. 10/2001, motiv pentru care, a precizat recurenta-pârâtă, în speţă nu sunt aplicabile prevederile art. 3 alin. (1) lit. a), coroborate cu art. 4 alin. (2) din Legea nr. 10/2001.
În acest context, instanţa de control judiciar reţine, pe de o parte, că prima instanţă a făcut o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, atunci când a respins cererea de sesizare a tribunalului cu excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 8796 din 10 mai 2005.
Din interpretarea prevederilor legale menţionate rezultă că excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative unilaterale supuse regimului contenciosului administrativ; nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate actele unilaterale care fie nu au natură juridică administrativă (aşa cum este dispoziţia prin care entitatea deţinătoare soluţionează o notificare în temeiul Legii nr. 10/2001, calificată ca act juridic civil supus jurisdicţiei civile), fie sunt exceptate de la controlul exercitat pe calea contenciosului administrativ în temeiul art. 5 din Legea nr. 554/2004.
Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere că art. 16 alin. (4) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, conferă C.C. atribuţia de a verifica legalitatea respingerii cererii de restituire în natură, iar nu de a cenzura dispoziţia emisă în temeiul art. 20 din Legea nr. 10/2001 din alte perspective ce intrau exclusiv în competenţa entităţii învestite cu soluţionarea notificării şi a instanţelor competente să exercite controlul judecătoresc asupra acesteia.
În acelaşi timp, împrejurările invocate nu pot justifica totala pasivitate a C.C. în cei aproape patru ani care s-au scurs de la data înregistrării dosarului nr. 12062/ CC din 6 aprilie 2006 şi până după înregistrarea acţiunii la Curtea de Apel Craiova, când a fost emisă adresa nr. 12062/ CC din 19 ianuarie 2010, prin care dosarul a fost remis Primăriei Municipiului Craiova.
Aşa cum rezultă din cele expuse anterior, ceea ce a sancţionat instanţa de fond prin hotărârea pronunţată a fost încălcarea termenului rezonabil în derularea procedurii administrative şi prelungirea stării de incertitudine juridică asupra măsurilor reparatorii, durata excesivă a procedurii aducând atingere atât dreptului la un proces echitabil prevăzut în art. 6 din C.E.D.O. cât şi dreptului de proprietate ocrotit în Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie.
Înalta Curte constată, de asemenea, neîntemeiat şi ultimul motiv de recurs, referitor la nelegalitatea măsurii de obligare directă la emiterea deciziei, pentru că etapele şi operaţiunile administrative premergătoare sunt subsumate scopului final al emiterii titlului de despăgubire, întreaga durată a procedurii fiind calificată ca nerezonbilă prin sentinţa atacată.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 pct. 94 şi art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de C.C.S.D. împotriva sentinţei nr. 108 din 8 martie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1068/2011. Contencios. Anulare act de control... | ICCJ. Decizia nr. 1154/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
