ICCJ. Decizia nr. 1640/2011. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1640/2011
Dosar nr. 145/42/2011
Şedinţa publică de la 18 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată reclamantul D.M. a solicitat instanţei ca în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală să dispună, anularea Ordinului nr. 2891 din 15 octombrie 2009, repunerea în funcţia deţinută anterior emiterii acestuia şi anume în funcţia de director coordonator adjunct pentru Activitatea de metodologie şi administrare a veniturilor statului în cadrul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Prahova, cu plata tuturor drepturilor salariale cuvenite de la data 15 octombrie 2009 şi până la reîncadrarea în funcţie, solicitând totodată şi plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii reclamantul arată că prin Ordinul 1271/2009 al ministrului finanţelor publice a fost numit în funcţia de director coordonator adjunct pe o perioadă de 1 an, prin încheierea unui contract de management din 25 mai 2009.
Ordinul 2891 din 15 octombrie 2009, prin care a fost destituit, nu concretizează acuzaţiile care i se aduc şi nici nu indică în ce mod şi în ce termen poate fi atacat acest document, fapt pentru care se impune anularea acestuia.
Prin sentinţa civilă nr. 108 din 29 aprilie 2010 Curtea de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea, a dispus anularea Ordinului nr. 2891 din 15 octombrie 2009 emis de Ministerul Finanţelor Publice şi reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior, a obligat pârâtul la plata drepturilor băneşti cuvenite reclamantului de la data de 15 octombrie 2009 până la reintegrarea în funcţie şi la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile O.U.G. nr. 105/2009 constituie o preluare în integralitate, cu unele modificări nesemnificative a dispoziţiilor O.U.G. nr. 37/2009, prin care au fost desfiinţate posturile deţinute de funcţionarii publici, respectiv directori executivi şi directori executivi adjuncţi, fiind create în locul acestora alte funcţii de demnitate publică, respectiv cea de director coordonator şi adjuncţi ai acestora. Această măsură poate părea discriminatorie faţă de dispoziţiile art. 27 Legea nr. 188/1999 care stipulează că: este interzisă orice discriminare între funcţionarii publici pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, de orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură.
Aşa cum s-a menţionat şi în Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale, o astfel de situaţie „pune în discuţie comportamentul constituţional de ordin legislativ al Executivului faţă de Parlament şi, nu în cele din urmă, faţă de Curtea Constituţională”. Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice este neconstituţională.
Pe de altă parte, Ordinul nr. 2891 din 15 octombrie 2009, emis de Administraţia Naţională a Finanţelor Publice Prahova , nu cuprinde o motivare a emiterii actului administrativ.
Sunt nelegale şi se sancţionează cu anularea actele administrative prin care se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale fundamentate pe o motivare lacunară (Decizia nr. 2732 din 27 iunie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie).
Reţinând că în prezenta cauză singura motivare a actului administrativ este O.U.G. nr. 105/2009, care nu are dispoziţii exprese în sensul schimbării directorilor coordonatori numiţi în baza OUG nr. 37/2009, fiind reluate dispoziţiile acestui din urmă act normativ cu referire la directorii adjuncţii ş.a., fapt ce rezultă din exprimarea „sunt şi rămân desfiinţate”, instanţa de fond a constatat că actul administrativ este nelegal.
Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că în mod greşit instanţa de fond a admis acţiunea şi a pronunţat hotărârea atacată, reţinând ca şi motiv de admitere faptul că Ordinul nr. 2891 din 15 octombrie 2009 care a fost emis în baza O.G. nr. 37/2009, act normativ care a fost declarat neconstituţional, „nu cuprinde o motivare a emiterii actului administrativ".
În ceea ce priveşte declararea ca neconstituţională a O.U.G. nr. 37/2009, la data emiterii Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 2891 din 15 octombrie 2009 acest act normativ era în vigoare.
Recurenta susţine că emiterea şi comunicarea Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 2891 din 15 octombrie 2009, s-a realizat în deplină concordanţă cu dispoziţiile legale în vigoare la acea dată, cu aplicabilitate în cauză, abrogarea O.U.G. nr. 37/2009 prin art. XIV alin. (1) O.U.G. nr. 105/2009 producând efecte numai pentru viitor.
În cazul contractului de management încheiat între Ministerul Finanţelor Publice şi reclamantul-intimat, dispoziţiile stabilite prin legile speciale conţin norme derogatorii de la prevederile legale generale.
În ceea ce priveşte reţinerea greşită a instanţei de fond cu privire la constatările comisiei de evaluare, recurenta arată că evaluarea activităţii reclamantului-intimat a fost efectuată în temeiul Ordinului ministrului finanţelor publice nr. 2669/2009, pentru perioada 01 iulie 2009-31 august 2009 şi s-a realizat de către Comisia de evaluare.
Recurenta critică şi dispoziţia instanţei privind repunerea în funcţie a reclamantului-intimat şi plata drepturilor băneşti cuvenite reclamantului-intimat de la data de 15 octombrie 2009 şi până la reintegrarea în funcţie, susţinând că prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 1271 din 25 mai 2009 reclamantul-intimat a fost numit pe o perioada de 1 an, începând cu data de 25 mai 2009, în funcţia de director coordonator adjunct - Activitatea de metodologie şi administrare a veniturilor statului la Direcţia generală a finanţelor publice a judeţului Prahova, Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 1271 din 25 mai 2009 şi contractul de management din 2009 şi-au încetat aplicabilitatea prin trecerea perioadei pentru care au fost încheiate, respectiv la data de 25 mai 2010, iar reintegrarea dispusă de instanţa de fond, cu obligarea la plata drepturilor salariale nu mai este posibilă.
În ceea ce priveşte obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată, aceasta apreciză că, în mod nelegal, instanţa a admis cererea reclamantului-intimat de obligare la plata cheltuielilor de judecată în suma de 2.500 RON, având în vedere că, nu s-a reţinut că ar exista vreo culpă procesuală a Ministerului Finanţelor Publice, care să justifice acordarea cheltuielilor de judecată.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate,precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Cu privire la legalitatea Ordinului
Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin decizia susmenţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din Ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 105/2009, prin decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conţine aceleaşi soluţii legislative.
În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată, de asemenea, neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 Constituţia României.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al Ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
Cu privire la reintegrarea în funcţie
Sentinţa este de asemenea criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcţia deţinută anterior ordinului a cărui anulare se solicită şi întinderii despăgubirilor băneşti acordate, prin prisma unor considerente ţinând, de asemenea, de neconstituţionalitatea legii, în sensul raţionamentului expus anterior cu privire la încetarea funcţiei.
Din înscrisurile dosarului, rezultă că ordinul nr. 1271/2009, de numire în funcţia de director coordonator adjunct şi contractul de management din 25 mai 2009 au fost emise în temeiul art. III O.U.G. nr. 37/2009. Aşa fiind, declararea neconstituţionalităţii şi eliminarea din ordinea juridică a înseşi prevederilor legale în baza cărora a fost înfiinţat postul de director coordonator şi a fost numit în funcţie, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susţinută şi de considerentele Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcţia de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 şi prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, sancţiune pe care Curtea Constituţională o consideră „diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.
Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că susţinerile recurentei sunt fondate iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală, motiv pentru care o va modifica.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentinţa atacată în sensul că va respinge acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva sentinţei civile nr. 108 din 29 aprilie 2010 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamatului D.M., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 18 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1638/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 1643/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
