ICCJ. Decizia nr. 1939/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1939/2011
Dosar nr. 760/33/2010
Şedinţa publică din 31 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţa nr. 396 din 25 octombrie 2010, Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate invocată în Dosarul nr. 654/112/2009 al Tribunalului Bistriţa-Năsăud, de către reclamantele Parohia Română Unită cu Roma – B. Bistriţa I, Parohia Română Unită cu Roma – Greco-Catolică „I.B.P.F.M.” Bistriţa II şi Parohia Română Unită cu Roma – Greco-Catolică „S.A.M.G.” Bistriţa III, în contradictoriu cu pârâţii Parohia Ortodoxă „S.A.M.G.” Bistriţa, Parohia Ortodoxă „P.S.D.” Bistriţa, Parohia Ortodoxă „I.B.M.D.” Bistriţa, Protopopiatul Ortodox Român şi Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional, şi a constatat nelegalitatea Decretului nr. 358 din 2 decembrie 1948 emis de Ministerul cultelor.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut următoarele:
Cu privire la natura actului administrativ atacat, pentru a lămuri dacă el este unul cu caracter normativ sau individual, prima instanţă a apreciat că este necesar a se avea în vedere conţinutul actului respectiv, publicat în Buletinul Oficial nr. 281 din 2 decembrie 1948.
Actul atacat dispune cu privire la situaţia cultului greco-catolic, după cum urmează:
„Art. 1 - În urma revenirii comunităţilor locale (parohii) ale cultului greco-catolic la cultul ortodox român şi în conformitate cu art. 13 din Decretul nr. 177 din 1948, organizaţiile centrale şi statutare ale acestui cult, ca: Mitropolia, Episcopiile, capitlurile, organele, congregaţiunile, protopopiatele, mănăstirile, fundaţiunile, asociaţiunile, cum şi orice alte instituţii şi organizaţiuni, sub orice denumire, încetează de a mai exista.
Art. 2 – Averea mobilă şi imobilă aparţinând organizaţiilor şi instituţiilor arătate la art. 1 din prezentul decret, cu excepţia expresă a averii fostelor parohii, revine Statului Român, care le va lua în primire imediat.
O comisiune interdepartamentală compusă din delegaţi ai Ministerelor: Cultelor, Finanţelor, Afacerilor Interne, Agriculturii şi Domeniilor şi Învăţământului Public, va hotărî destinaţia acestor averi, putând atribui o parte din ele Bisericii Ortodoxe Române, sau diferitelor ei părţi componente”.
În considerentele sentinţei atacate s-a mai reţinut, că doctrina a făcut clasificarea actelor administrative în normative şi individuale, pornind de la distincţia conform căreia actele normative reprezintă acea categorie de acte juridice care conţin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecţi de drept nedeterminaţi, în timp ce actele individuale se aplică unui sau unor indivizi determinaţi, arătaţi expres în cuprinsul lui.
Raportându-se la diferitele opinii exprimate în doctrină, prima instanţă a reţinut că, deşi în cazul de faţă, este dificil de clasificat actul atacat din perspectiva determinabilităţii subiectelor cărora li se aplică, criteriul complementar oferit în doctrină, privitor la aptitudinea lui de a „reglementa” sau de a „norma”, poate fi aplicat cu succes, el ducând la concluzia că este vorba despre un act cu caracter normativ, neputând fi negată împrejurarea că, prin punerea lui în aplicare, a fost modificată, de o manieră fundamentală, ordinea juridică referitoare la regimul cultelor religioase din România anului 1948.
Plecând de la aceste premise şi văzând şi practica constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007, a statuat că excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi cu privire la actele administrative cu caracter normativ, prima instanţă a apreciat că demersul procesual al reclamantelor este admisibil (deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 880 din 4 martie 2008 şi nr. 1361 din 1 aprilie 2008).
De asemenea, instanţa a constatat că aceste consideraţii rămân valabile şi în ipoteza în care s-ar aprecia că este vorba despre un act cu caracter individual, întrucât, raportat la specificitatea litigiului, reclamantei nu îi poate fi opus cu succes principiul securităţii raporturilor juridice, invocat de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în cauzele având ca obiect excepţia de nelegalitate a unor acte individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Sub acest aspect, prima instanţă a achiesat susţinerilor petentelor, conform cărora, prin prisma prevederilor art. 6 şi 13 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, accesul la instanţă trebuie să fie unul efectiv, iar nu formal, împrejurarea că „reclamantul a avut acces la o instanţă doar pentru ca acţiunea sa să poată fi respinsă ca inadmisibilă, ca urmare a unor dispoziţii legale, neîndeplinind exigenţele stabilite prin dispoziţiile art. 6 parag. 1 din Convenţie” (cauza Lungoci c. României); or, în perioada 1990 - 2005, prin vechea formulare a art. 3 din Decretul-Lege nr. 126/1990, cultului greco-catolic i se interzicea accesul la justiţie, motiv pentru care România a fost condamnată la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, numai după adoptarea Legii nr. 182 din 13 iunie 2005, acordându-i-se dreptul de a se adresa instanţei.
Actele depuse în dosarul de fond atestă împrejurarea că s-a uzat de această posibilitate imediat după apariţia Legii nr. 182/2005, respectiv în cursul anului 2006, când a fost înregistrată, pe rolul Tribunalului Bistriţa-Năsăud, acţiunea în revendicare îndreptată împotriva pârâtelor, în Dosarul nr. 3223/112/2006; deşi cererea a fost admisă în primă instanţă, instanţele de control judiciar au dispus în sensul în care nu Biserica Greco-Catolică Bistriţa ci Parohiile Române Unite cu Roma, Greco-Catolice, Bistriţa I, II, III au calitate procesuală activă de a revendica, neputându-se reţine în sarcina părţilor o pasivitate pentru neinvocarea motivelor de nelegalitate ale actului.
Ţinând seama de derularea litigiului civil, Curtea a apreciat că respingerea excepţiei de nelegalitate pe considerentul nerespectării principiului securităţii şi stabilităţii raporturilor juridice ar fi de natură să aducă atingere dreptului de acces la justiţie al reclamantelor.
În fine, o altă chestiune prealabilă analizată de prima instanţă, priveşte admisibilitatea demersului promovat, din perspectiva faptului că el vizează un act care nu mai este în vigoare la momentul invocării excepţiei de nelegalitate, concluzionându-se că excepţia invocată este admisibilă şi din această perspectivă.
Referitor la fondul motivelor de nelegalitate, prima instanţă a apreciat că acestea sunt întemeiate, pentru următoarele considerente:
Făcând aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2), teza finală din Legea nr. 554/2004, se constată că temeiul juridic invocat şi indicat expres de Ministerul Cultelor la emiterea Decretului nr. 358/1948 este art. 13 din Decretul nr. 177/1948, conform căruia: "Cultele religioase, pentru a putea să se organizeze şi să funcţioneze, vor trebui să fie recunoscute prin decret al Prezidiului Marii Adunări Naţionale, dat la propunerea Guvernului, în urma recomandării ministrului cultelor. În cazuri bine motivate, se va putea retrage recunoaşterea, în acelaşi mod."
În concluzie, Ministerul Cultelor putea doar să recomande retragerea recunoaşterii cultului către Guvern, care la rândul său putea doar să facă o propunere către Prezidiului Marii Adunări Naţionale. Doar Decretul Prezidiului Marii Adunări Naţionale avea forţa juridică de a retrage recunoaşterea unui cult.
În plus, nu a fost indicat vreun act normativ care să fi conferit Ministerului Cultelor competenţa de a emite acte de natura celui atacat, cu nesocotirea prevederilor art. 13 din Decretul nr. 177/1948.
Totodată, judecătorul fondului a reţinut că motivul indicat expres de Ministerul Cultelor la emiterea Decretului nr. 358/1948 este trecerea enoriaşilor greco-catolici la cultul ortodox; or, trecerea enoriaşilor de la un cult la altul se putea face legal şi voluntar, doar urmând procedura prevăzută de art. 37 Decretul nr. 177/1948, conform căruia "Dacă cel puţin 10% din numărul credincioşilor comunităţii locale a unui cult trec la alt cult, comunitatea locală religioasă a cultului părăsit, pierde de drept o parte din patrimoniul sau, proporţională cu numărul credincioşilor care au părăsit-o şi aceasta parte proporţională se strămută tot de drept în patrimoniul comunităţii locale a cultului adoptat de noii credincioşi.
Dacă cei care părăsesc comunitatea locală alcătuiesc majoritatea, biserica (locaşul de închinăciune, casa de rugăciuni), precum şi edificiile anexe, aparţin de drept comunităţii locale a cultului nou adoptat, cealaltă avere cuvenindu-se celor două comunităţi locale în proporţia arătată la alineatul precedent.
Dacă cei trecuţi de la un cult la altul reprezintă cel puţin 75% din numărul credincioşilor comunităţii locale a cultului părăsit, întreaga avere se strămuta de drept în patrimoniul comunităţii locale a cultului adoptat, cu drept de despăgubire pentru comunitatea locală părăsită, proporţional cu numărul celor rămaşi fără a se socoti biserica (locaşul de închinăciune, casa de rugăciuni) şi edificiile anexe, aceasta despăgubire va fi plătită în termen de cel mult 3 ani de la stabilirea ei.
Cazurile prevăzute în acest articol vor fi constatate şi soluţionate de judecătoria populară a locului".
În acest context, în considerentele sentinţei atacate, s-a menţionat că nu există nicio hotărâre judecătorească prin care să se constate trecerea, în fiecare parohie în parte, a 75% din numărul credincioşilor comunităţii locale, tocmai pentru că nu există nicio astfel de adeziune; dimpotrivă, în anul 2006, în cadrul "Raportului final al Comisiei Prezidenţiale pentru analiza dictaturii comuniste din România", act asumat de Preşedintele României şi votat de Parlamentul României, se constată represiunea la care a fost supusă Biserica Română Unită cu Roma, Greco-Catolică, începând cu anul 1948.
În plus, prima instanţă, a apreciat relevant şi faptul că, urmare a adreselor repetate întocmite de către instanţă în atenţia succesorului emitentului actului atacat, s-a răspuns în sensul în care acesta nu este însoţit de documentaţia care a stat la baza emiterii lui, apărând astfel ca întemeiate trimiterile pe care le fac reclamantele la hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior în litigiile dintre părţi, conform cărora trecerea enoriaşilor a fost rezultatul exercitării unor presiuni de către autorităţi, cultul greco-catolic fiind desfiinţat în mod abuziv prin Decretul nr. 358/1948.
2. Recursul exercitat împotriva sentinţei Curţii de Apel
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs pârâţii Parohia Ortodoxă „S.A.M.G.” Bistriţa, Parohia Ortodoxă „P.S.D.” Bistriţa, Parohia Ortodoxă „I.B.M.D.” Bistriţa şi Protopopiatul Ortodox Român, invocând motive pe care le-au încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În esenţă, din cuprinsul motivării căii de atac concepute de recurenţii-pârâţi pot fi decelate următoarele critici:
2.1. sentinţa preia susţinerile reclamantei în mod subiectiv, fără a observa particularităţile restituirii lăcaşurilor de cult în raport cu prevederile Legii nr. 10/2001 şi împrejurarea că accesul la justiţie nu a fost nici un fel îngrădit;
2.2. instanţa trebuia să verifice din oficiu existenţa unor acte normative care confereau Ministerului Cultelor competenţa de a emite acte de natura celui atacat;
2.3. prin natura actului contestat şi a organului emitent, este de netăgăduit că este vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cu privire la care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat constant în sensul inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate.
3. Apărările intimaţilor
Intimatele-reclamante nu au formulat întâmpinare potrivit art. 308 alin. (2) C. proc. civ., dar au depus la dosar concluzii scrise, cuprinzând ample apărări cu privire la recursul declarat în cauză, cu referire la prevederile art. 6 şi 13 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, la îndeplinirea condiţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, ce reglementează procedura excepţiei de nelegalitate, la natura juridică a decretului ce formează obiectul excepţiei şi la nelegalitatea de fond a acestuia.
Intimatul-pârât Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional nu a formulat apărări în cauză.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenţii-pârâţi şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Potrivit art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004:
„(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza; ...
(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.”
Jurisprudenţa constată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a adus în interpretarea acestor prevederi legale unele nuanţe, în sensul că, pe de o parte, excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect şi actele administrative unilaterale cu caracter normativ iar, pe de altă parte, din considerentele ce ţin de principiul securităţii juridice, art. 4 nu este aplicabil în cazul actelor individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
În speţă, obiectul excepţiei de nelegalitate rezidă în Decretul nr. 358 din 2 decembrie 1948, pe care instanţa de fond l-a considerat emis de Ministerul Cultelor, astfel că a procedat la soluţionarea excepţiei citând părţile din litigiul civil şi Ministerului Culturii şi Patrimoniului Naţional, ca autoritate emitentă.
Totodată, pornind de la premisa indicată, Curtea de Apel a reţinut, ca prim motiv de nelegalitate a decretului, împrejurarea că acesta a fost emis de o autoritate necompetentă în raport cu prevederile art. 13 din Decretul nr. 177/1948, în temeiul cărora „doar Decretul Prezidiului Marii Adunări Naţionale avea forţa juridică de a retrage recunoaşterea unui cult”.
Instanţa de control judiciar reţine însă că Decretul nr. 358 din 1 decembrie 1948, pentru stabilirea situaţiei de drept a fostului cult greco-catolic, publicat la 2 decembrie 1948, a fost emis de Prezidiul Marii Adunări Naţionale a Republicii Populare Române, în temeiul art. 44 pct. 2 şi art. 45 din Constituţia Republicii Populare Române, având la bază Decizia Consiliului de Miniştri nr. 1614/1948.
Conform art. 39 - 43 din Constituţia din 1948, Marea Adunare Naţională era unicul organ legislativ al Republicii Populare Române şi alegea, „din sânul său”, Prezidiul Marii Adunări Naţionale, care era „răspunzător de întreaga sa activitate” faţă de Marea Adunare Naţională.
În temeiul art. 44 pct. 2 şi art. 45 din Constituţie, Prezidiul Marii Adunări Naţionale avea atribuţia de a emite decrete, luând hotărâri valabile cu majoritatea simplă a membrilor săi.
Soluţionând excepţia în cadrul procesual indicat mai sus, fără a verifica susţinerile părţilor în ceea ce priveşte identitatea autorităţii emitente şi conformitatea cu normele de competenţă administrativă şi legislativă în vigoare la momentul emiterii decretului atacat, prima instanţă a aplicat greşit prevederile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, critica menţionată la pct. I.2.2. din considerentele prezentei decizii fiind întemeiată în limitele expuse.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere considerentele expuse, ce pot fi încadrate în prevederile art. 304 pct. 5 şi 9 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va casa sentinţa cu trimiterea cauzei, spre rejudecare, la aceeaşi instanţă, care urmează să identifice şi că citeze în cauză succesorul autorităţii emitente a Decretului nr. 358/1948, să stabilească natura juridică-administrativă sau legislativă a decretului, prin prisma cadrului normativ în vigoare la data emiterii lui şi, în raport cu aceasta, să hotărască asupra admisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Parohia Ortodoxă „S.A.M.G.” Bistriţa, Parohia Ortodoxă „P.S.D.” Bistriţa, Parohia Ortodoxă „I.B.M.D.” Bistriţa şi Protopopiatul Ortodox Român împotriva Sentinţei nr. 396 din 25 octombrie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza, spre rejudecare, la aceeaşi instanţă.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 31 martie 2011.
Procesat de GGC - N
| ← ICCJ. Decizia nr. 1938/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1943/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
