ICCJ. Decizia nr. 1944/2011. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1944/2011
Dosar nr.5181/2/2009
Şedinţa publică din 1 aprilie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Prima instanţă
a) Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanţe la 20 ianuarie 2009, reclamantul Consiliul Judeţean Constanţa a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea executării HG nr. 145 din 13 februarie 2008 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei şi anularea actului administrativ normativ.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că HG nr. 145/2008 este afectată de nelegalitate fiind contrară dispoziţiilor art. 12 lit. a) şi b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, întrucât nu este corelată cu prevederile actelor normative de nivel superior cu care se află în conexiune, art. 8 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006 şi cu dispoziţiile art. 108 alin. (2) din Constituţia României precum şi art. 120 alin. (1) din Constituţia României.
Dispoziţiile art. I pct. 1 din HG nr. 145/2008, a precizat reclamantul, sunt în contradicţie cu principiul autonomiei publice locale, descentralizării şi deconcentrării, prevăzut de art. 120 alin. (1) din Constituţia României, întrucât prin modificarea numărului şi componenţei comisiei de autorizare a împrumuturilor locale ca fiind din 11 membri din care 6 membri sunt reprezentanţii organului executiv central Ministerul Economiei şi Finanţelor, se pune sub controlul exclusiv al autorităţii publice centrale o problemă de interes local, constând în angajarea unui împrumut public de către autoritatea publică locală în vederea satisfacerii intereselor publice de interes local.
Reprezentanţii Ministerului Economiei şi Finanţelor în comisia care autorizează angajarea acestor împrumuturi au o pondere mai mare de 50% şi prin intermediul acestora autoritatea publică centrală poate controla discreţionar activitatea autorităţii publice locale prin intermediul pârghiei financiare.
Potrivit art. I pct. 3, 4 şi 5 din HG nr. 145/2008, prin care se modifică art. I pct. 5 lit. d) şi i) şi se introduc alin. (51) şi (52) în anexa 1 la HG nr. 9/2007 (cuprinzând norme şi proceduri privind autorizarea contractării sau garantării de împrumuturi de către autorităţile administrativ-teritoriale), aceste prevederi sunt în contradicţie şi modifică implicit prevederile dispoziţiilor art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006 coroborat cu art. 5 alin. (1) lit. a) din aceeaşi lege.
Actul administrativ atacat este nelegal şi datorită faptului că a fost adoptat fără respectarea prevederilor art. 8 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală fiind emis fără ca în prealabil autoritatea emitentă să respecte obligaţia de consultare a structurilor asociative ale autorităţile administraţiei publice locale.
De asemenea, nu au fost respectate dispoziţiile prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională.
A susţinut reclamantul că actul administrativ atacat a fost emis cu exces de putere, iar prin simpla comparare a dispoziţiilor legale din actele normative de nivel superior cu care actul administrativ atacat intră în conexiune şi contradicţie se poate trage concluzia în drept că există o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ şi că prin aplicarea acestuia se poate produce o perturbare previzibilă gravă a funcţionării Consiliului Judeţean Constanţa.
În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 1, art. 7, art. 8, art. 14, art. 2 pct. l lit. t), art. 2 alin. (1) lit. ş), art. 2 pct. t lit. n), art. 2 pct. 1 lit. r) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ; art. 12 lit. a) şi b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative; art. 8 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală; art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006; art. 108 alin. (2) din Constituţia României; art. 120 alin. (1) din Constituţia României; art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006 coroborat cu art. 5 alin. (1) lit. a) din aceeaşi lege; art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 273/2006; Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională.
b) Întâmpinarea formulată în cauză
Pârâtul a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.
Cu privire la cel de-al doilea capăt de cerere, pârâtul a arătat în apărare că astfel cum se precizează în nota de fundamentare a HG nr. 145/2008, Ministerul Economiei şi Finanţelor a întâmpinat greutăţi în execuţia bugetului general consolidat, una din cauze fiind generată de deficitul înregistrat de bugetul împrumuturilor externe şi interne contractate de autorităţile administraţiei publice locale, care a fost de 0,7% din Produsul Intern Brut. Pentru prevenirea dificultăţilor întâmpinate în anul 2007 în execuţia bugetului general consolidat şi pentru a avea un control asupra deficitului prognozat al acestui buget, a fost necesară modificarea şi completarea HG nr. 9/2007 privind constituirea, componenţa şi funcţionarea Comisiei de autorizare a împrumuturilor locale. Adoptarea acestui act normativ se înscrie între măsurile legislative întreprinse de Guvern, prin Ministerul Economiei şi Finanţelor, în vederea adoptării unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de abordări mai prudentă a deficitului bugetar.
Referitor la modificarea numărului de membri în Comisia de autorizarea împrumuturilor locale, majorarea numărului de membri ai Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale cu 2 membri, reprezentanţi ai Ministerului Economiei şi Finanţelor, a fost necesară pentru ca specialiştii din cadrul acestui minister, cu atribuţii în domeniul execuţiei bugetului, să contribuie la evaluarea impactului finanţării rambursabile asupra cheltuielilor publice şi a deficitului bugetar.
Faţă de cvorumul legal pentru adoptarea hotărârilor, reprezentanţii Ministerului Economiei şi Finanţelor nu pot adopta hotărâri fără participarea reprezentaţilor Ministerului Internelor şi Reformei Administrative sau cei ai structurilor asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale. În ceea ce priveşte reprezentanţii structurilor asociative, desemnarea acestora ca membri în Comisie s-a efectuat prin ordin al fostului ministru al administraţiei şi internelor. Structurile asociative reprezentate în Comisie sunt Asociaţia Municipiilor din România, Asociaţia Oraşelor din România şi Asociaţia Comunelor din România fiind astfel, practic, reprezentate în Comisie majoritatea unităţilor administrativ-teritoriale, inclusiv municipiile reşedinţe de judeţe, cu excepţia celor 41 de consilii judeţene care sunt constituite în Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România.
Calculul gradului de îndatorare în funcţie de media veniturilor proprii realizate, prevăzute la art. 5 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, pe ultimii 3 ani anteriori anului în care se solicită autorizarea finanţării rambursabile, ce urmează să fie contractată şi/sau garantată, stabileşte o nouă bază de calcul pentru limita de îndatorare, fără a modifica cota de 30% stabilită de Legea nr. 273/2006.
A considerat pârâtul că această modificare nu excede prevederilor art. 63 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, veniturile proprii fiind cele prevăzute la art. 5 alin. (1) din lege.
De asemenea, a apreciat că prin prevederile art. 6 din HG nr. 145/2008 nu se încalcă principiul autonomiei locale, măsurile respective fiind necesare pentru menţinerea echilibrului bugetar şi încadrarea în deficitul bugetului general consolidat, stabilit anual.
c) Cererea de intervenţie
În cauză a fost formulată şi încuviinţată în principiu cererea de intervenţie în interesul pârâtului de către Ministerul Finanţelor Publice.
Intervenientul a invocat excepţia autorităţii de lucru judecat faţă de Sentinţa civilă nr. 2432 din 25 septembrie 2008 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 2210/2/2008, respectiv Sentinţa civilă nr. 1134 din 9 aprilie 2008 pronunţată de aceeaşi instanţă în Dosarul nr. 1190/2/2008, prin care s-au respins cererile de suspendare respectiv de anulare a HG nr. 145/2008.
d) Sentinţa şi motivarea primei instanţe
Prin Sentinţa nr. 1338 din 16 martie 2010 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia autorităţii de lucru judecat; a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată; a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul Consiliul Judeţean Constanţa în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a admis în parte cererea de intervenţie accesorie în interesul pârâtului formulat de intervenientul Ministerul Finanţelor Publice; a anulat parţial HG nr. 145/2008, şi anume: art. I pct. 3, 4 şi 5 şi Anexa (anexa nr. 1.3 la norme şi proceduri) - Calculul gradului de îndatorare.
Pentru a pronunţa această sentinţă prima instanţă a reţinut că excepţia autorităţii de lucru judecat nu este întemeiată, deoarece intervenientul nu a făcut dovada identităţii de părţi din cele două litigii, respectiv cel supus judecăţii.
Astfel, instanţa nu poate reţine în lipsa oricărei probe în acest sens că Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România a acţionat în dosarele nr. 2210/2/2008 şi nr. 1190/2/2008 în calitate de reprezentant al Consiliului Judeţean Constanţa.
Pe fond, Curtea de Apel a apreciat că HG nr. 145/2008 cuprinde, la art. I pct. 3, 4 şi 5, dispoziţii ce nu vizează componenţa şi funcţionarea comisiei de autorizare a împrumuturilor locale, ci condiţii pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi locale, contravenind dispoziţiilor art. 108 alin. (2) din Constituţia României: Hotărârile (Guvernului) se emit pentru organizarea executării legilor.
Conform art. 12 lit. b) Legea nr. 24/2000 „proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia".
Condiţiile pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi sunt reglementate prin legea finanţelor publice locale, Guvernul neavând competenţa de a aduce prin hotărâre modificări în acest domeniu.
Astfel, conform art. 63 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale „Unităţilor administrativ-teritoriale li se interzice accesul la împrumuturi sau să garanteze orice fel de împrumut, dacă totalul datoriilor anuale reprezentând ratele scadente la împrumuturile contractate şi/sau garantate, dobânzile şi comisioanele aferente acestora, inclusiv ale împrumutului care urmează să fie contractat şi/sau garantat în anul respectiv, depăşeşte limita de 30% din totalul veniturilor prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. a)".
Interpretând „per a contrario" dispoziţiile legale, rezultă că legiuitorul permite accesul la împrumuturi/garantarea împrumuturilor dacă sunt îndeplinite condiţiile sus -menţionate.
Hotărârea de Guvern conţine prevederi mai restrictive în ce priveşte accesul la împrumuturi/garantări de împrumuturi.
Calculul gradului de îndatorare are în vedere media veniturilor proprii realizate pe ultimii 3 ani anteriori anului în care se solicită autorizarea finanţării, iar procentul de 30% se raportează la această medie.
Legiuitorul stabileşte condiţia ca „datoriile anuale" să nu depăşească limita de 30% din totalul veniturilor proprii, iar Guvernul stabileşte condiţia ca „totalul datoriilor aferente finanţărilor rambursabile contractate şi/sau garantate, reprezentând ratele scadente, dobânzile şi comisioanele aferente acestora, inclusiv al finanţărilor rambursabile pentru a căror contractare şi/sau garantare se solicită autorizarea, să nu depăşească 30% din media prevăzută la alin. (51), pe fiecare an, din întreaga durată a serviciului datoriei publice locale a finanţărilor respective".
2. Instanţa de recurs
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs Guvernul României şi Ministerul Finanţelor Publice.
a) Motivele de recurs
În motivele de recurs s-a susţinut că sentinţa primei instanţe este nelegală, atât sub aspectul dezlegării excepţiei autorităţii de lucru judecat, cât şi sub aspectul fondului.
În ceea ce priveşte autoritatea de lucru judecat recurentul a arătat că prin Sentinţa nr. 1134 din 9 aprilie 2008 rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 4783/2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a respins cererea de suspendare formulată de Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România, iar prin Decizia nr. 2432 din 25 septembrie 2008 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, irevocabilă prin Decizia nr. 869 din 18 februarie 2009, s-a respins acţiunea aceleiaşi reclamante, ca neîntemeiată.
S-a precizat că cele statuate printr-o hotărâre irevocabilă nu pot fi contrazise ulterior printr-o altă hotărâre.
Pe fond, s-a motivat că HG nr. 145/2008 este conformă cu Legea nr. 273/2006.
b) Analiza motivelor de recurs
Prin acţiune reclamantul Consiliul Judeţean Constanţa a solicitat suspendarea şi anularea HG nr. 145/2008.
În cererea de intervenţie formulată de Ministerul Finanţelor Publice s-a invocat excepţia autorităţii de lucru judecat cu precizarea că prin Sentinţa nr. 2432/2008 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, irevocabilă, s-a respins acţiunea în anulare împotriva HG nr. 145/2008, iar prin Sentinţa nr. 1134/2008 s-a respins atât cererea de suspendare cât şi de anulare a HG nr. 145/2008.
Înalta Curte arată că soluţia adoptată de instanţa de fond cu privire la excepţia autorităţii de lucru judecat este greşită.
Potrivit art. 1201 C. civ. este autoritate de lucru judecat atunci când a doua cerere în judecată are acelaşi obiect, este întemeiată pe aceeaşi cauză şi este între aceleaşi părţi.
Excepţia autorităţii de lucru judecat este o excepţie de fond, peremptorie şi absolută.
Invocarea acestei excepţii presupune verificarea triplei identităţi, fără cercetarea fondului pretenţiilor.
Identitatea de obiect implică formularea aceleiaşi pretenţii.
În speţă, prin sentinţe irevocabile s-a soluţionat atât cererea de suspendare cât şi cererea de anulare a HG nr. 145/2008, hotărâre care formează obiectul şi al prezentului litigiu.
Cererile anterioare au avut aceeaşi cauză, acelaşi fundament juridic, acelaşi izvor al dreptului pretins, respectiv anularea HG nr. 145/2008, temeiul fiind nelegalitatea acestei hotărâri în raport de prevederile art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006.
Referitor la identitatea de părţi se constată că şi acest element este întrunit în cauză.
În litigiile anterioare a avut calitatea de reclamantă Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România, iar potrivit HG nr. 86/1999, Consiliul Judeţean Constanţa a aderat, fiind membru al acestei uniuni, astfel încât efectele hotărârii respective se extind şi au putere de lucru judecat faţă de Consiliul Judeţean Constanţa, care a fost reprezentat în primul proces de Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România, efectele hotărârii producându-se în persoana reprezentatului şi nu a reprezentantului.
Înalta Curte arată că scopul urmărit prin reglementarea instituţiei puterii lucrului judecat este acela de a evita contradicţiile între două hotărâri judecătoreşti.
Excepţia lucrului judecat corespunde funcţiei negative a lucrului judecat, prin această excepţie se împiedică o nouă judecată de fond, reluarea dezbaterii judiciare asupra aceluiaşi litigiu, pronunţarea unei hotărâri irevocabile, având efect extinctiv.
Hotărârea judecătorească prin care s-a tranşat irevocabil un litigiu are forţa recunoscută de lege de a se opune redeschiderii ulterioare a aceleiaşi judecăţi.
Graţie acestei instituţii juridice prin reglementarea naţională, se asigură respectarea a două principii majore rezultate din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, dar şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, respectiv a principiilor stabilităţii şi securităţii raporturilor juridice.
În consecinţă, în raport de cele expuse, Înalta Curte constată că excepţia invocată de intervenientul Ministerul Finanţelor Publice este întemeiată, soluţia de respingere a acesteia de către prima instanţă fiind greşită şi de altfel nici nu s-a efectuat o analiză pertinentă a susţinerilor formulate.
Având în vedere că excepţia autorităţii de lucru judecat este fondată, nu se vor mai examina criticile vizând fondul cauzei.
c) Soluţia instanţei de recurs
Astfel fiind, în baza art. 312 C. proc. civ., se vor admite recursurile formulate de Guvernul României şi de Ministerul Finanţelor Publice împotriva Sentinţei nr. 1338 din 16 martie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, se va modifica sentinţa atacată, în sensul că se va respinge acţiunea reclamantului, constatând existenţa autorităţii de lucru judecat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Guvernul României şi Ministerul Finanţelor Publice împotriva Sentinţei nr. 1338 din 16 martie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea reclamantului, constatând existenţa autorităţii de lucru judecat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 1 aprilie 2011.
Procesat de GGC - N
| ← ICCJ. Decizia nr. 1943/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1946/2011. Contencios → |
|---|
