ICCJ. Decizia nr. 1943/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1943/2011
Dosar nr.5347/2/2009
Şedinţa publică din 1 aprilie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual. Procedura în faţa Curţii de Apel
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 11 iunie 2009, şi precizată la data de 11 noiembrie 2009, reclamantul D.P. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, ca prin hotărârea ce se va pronunţa în cauză să se dispună:
- anularea Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009 al Preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă prin care s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantului cu agenţia pârâtă;
- suspendarea efectelor Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009 şi repunerea sa în funcţie, până la judecarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, potrivit art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004;
- repunerea în situaţia anterioară şi obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale cuvenite începând cu data de 25 mai 2009 şi până la repunerea efectivă în funcţia deţinută.
- anularea OUG nr. 37 din 22 aprilie 2009 emisă de pârâtul Guvernul României.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că are calitatea de funcţionar public, iar prin Ordinul nr. 201 din 30 aprilie 2001 al Secretarului de Stat al Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale, emis în urma concursului organizat în aprilie 2001 a fost numit în funcţia publică de conducere de director executiv-consilier, categoria A, clasa I, gradul 1 la Agenţia Municipală pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bucureşti.
Prin Ordinul nr. 194 din 24 aprilie 2009 emis de autoritatea pârâtă, invocându-se dispoziţiile art. III alin. (1) şi (11) din OUG nr. 37/2009 şi art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) şi alin. (5) din Legea nr. 188/1999, i s-a comunicat termenul de preaviz, urmând ca la data de 25 mai 2009 să fie eliberat din funcţie.
Reclamantul a formulat critici asupra caracterului nelegal şi abuziv al OUG nr. 37/2009, cât şi asupra neconcordanţei dintre acest act normativ şi Legea nr. 188/1999.
S-a invocat de asemenea şi excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009, art. III, susţinându-se că acest articol încalcă art. 11 din Constituţie, că prevederile legale criticate nu corespund Convenţiei Europene a Drepturilor Omului privind accesibilitatea şi previzibilitatea normei juridice şi art. 54 alin. (2) respectiv art. 120 alin. (1), prin faptul că persoanei care va ocupa funcţia publică de director coordonator i se încredinţează o funcţie publică cu nerespectarea imperativului de fidelitate stabilit de textul constituţional invocat, art. 115 alin. (4) prin faptul că OUG nr. 37/2009 este insuficient motivată, art. 115 alin. (6) prin aceea că, prin actul normativ criticat sunt afectate dreptul la muncă şi la protecţia socială a muncii, dreptul la un nivel de trai decent şi art. 20 din Constituţie, prin raportare la art. 6 pct. 1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, care recunoaşte şi garantează dreptul la muncă.
Pe parcursul soluţionării cauzei, OUG nr. 37/2009, actul normativ care a stat la baza emiterii ordinului de destituire din funcţie, a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale, astfel că, în raport de această împrejurare, la data de 11 noiembrie 2009 reclamantul şi-a completat şi precizat acţiunea, în sensul că a solicitat repunerea în situaţia anterioară şi obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale cuvenite începând cu data de 25 mai 2009 şi până la repunerea efectivă în funcţia deţinută.
Guvernul României – Secretariatul General a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive atât în ce priveşte capătul de cerere privind anularea Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009, întrucât nu este emitentul actului, cât şi în ce priveşte capătul de cerere privind anularea OUG nr. 37/2009, arătând că Secretariatul General al Guvernului este subiect distinct de Guvernul României, care are calitatea de emitent al actului normativ.
Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat în cauză cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând respingerea acţiunii ca inadmisibilă.
Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, prin întâmpinare, a solicitat admiterea excepţiei prematurităţii introducerii acţiunii şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive faţă de capetele de cerere privind suspendarea şi anularea OUG nr. 37/2009, iar pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
2. Soluţia primei instanţe
Prin Sentinţa nr. 1352 din 17 martie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă în totalitate acţiunea reclamantului D.P. formulată în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă faţă de capetele de cerere privind suspendarea şi anularea OUG nr. 37/2009, constatând că a rămas fără obiect; a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâtul Guvernul României; a respins în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Administraţiei şi Internelor, faţă de înscrisurile depuse la dosarul cauzei şi a respins excepţia prematurităţii introducerii acţiunii reclamantului, având în vedere efectele juridice ale actului administrativ.
Pe fondul cauzei, a reţinut, în esenţă, că Ordinul Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă nr. 194 din 24 aprilie 2009 a fost emis în deplină conformitate cu legea, mai precis, în vederea asigurării respectării prevederilor art. III din OUG nr. 37/2009, avându-se în vedere necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice şi a îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile reducerii cheltuielilor bugetare.
Referitor la anularea OUG nr. 37/2009, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că reclamantul a invocat mai multe critici de neconstituţionalitate aduse prevederilor ordonanţei, însă a apreciat că instituţia Guvernului are dreptul constituţional de a recurge, în situaţii extraordinare, la procedura de legiferare prin ordonanţă de urgenţă, prevăzută de art. 115 alin. (4), cu obligaţia motivării urgenţei în cuprinsul ordonanţei.
A reţinut că în situaţia în care se consideră necesară o intervenţie legislativă pentru eficientizarea funcţiilor ce conferă calitatea de conducători ai serviciilor publice deconcentrate, se impune încetarea acestor raporturi de muncă, astfel cum s-a stabilit cu claritate prin dispoziţiile art. II - IV din OUG nr. 37/2009.
În opinia primei instanţe, dispoziţiile OUG nr. 37/2009 nu afectează dreptul la muncă şi la protecţia socială a muncii, precum şi dreptul la un nivel de trai decent, consacrate prin prevederile art. 41 şi art. 47 alin. (1) din Constituţie, de vreme ce nu se aduce atingere substanţei acestor drepturi fundamentale.
3. Recursul declarat de reclamantul D.P.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul D.P., care a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ. admiterea recursului, modificarea sentinţei atacate, în sensul admiterii acţiunii aşa cum a fost formulată şi precizată şi, pe cale de consecinţă, anularea Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009 emis de pârâtă, reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută şi obligarea intimatelor la plata despăgubirilor salariale aferente perioadei 25 mai 2009, până la reintegrarea efectivă în funcţie.
În motivarea căii de atac, recurentul a punctat următoarele critici:
3.1. Actul normativ care a stat la baza emiterii Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009, respectiv OUG nr. 37/2009, era deja declarat neconstituţional şi abrogat la data pronunţării hotărârii atacate, astfel că motivarea instanţei de fond vine în contradicţie cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, în care s-a statuat şi argumentat contrariul.
3.2. Instanţa de fond trebuia să constate ca rămas fără obiect capătul de cerere prin care s-a solicitat anularea OUG nr. 37/2009 şi nu să încerce să găsească argumente în apărarea unui act normativ care era deja declarat neconstituţional.
3.3. Deşi acţiunea a fost respinsă în totalitate, deci, implicit toate capetele de cerere, hotărârea este nemotivată sub aspectul respingerii capetelor de cerere privind reintegrarea în funcţia deţinută anterior şi plata drepturilor salariale care i s-ar fi cuvenit dacă nu ar fi fost eliberat din funcţie.
3.4. Hotărârea nu respectă reglementările internaţionale din pacte şi tratate privitoare la drepturile fundamentale ale omului, în speţă, art. 6 pct. (1) din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, care recunosc dreptul la muncă, art. 1 parag. 1 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale ale Omului, art. 20 şi art. 44 din Constituţia României.
4. Apărările formulate de intimata-pârâtă
Intimata-pârâtă, Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, a formulat întâmpinare prin care a invocat lipsa plângerii prealabile, iar pe fond, respingerea recursului ca neîntemeiat.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma motivelor de recurs expuse, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât şi sub toate aspectele, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele care succed.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ Ordinul nr. 194 din 24 aprilie 2009, emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă prin care i-a fost acordat un preaviz de 30 de zile, începând cu 24 aprilie 2009, la expirarea căruia urma să fie eliberat din funcţia publică de conducere de director executiv al Agenţiei Municipale pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bucureşti.
Ordinul a fost emis în aplicarea art. III alin. (1) şi (11) din OUG nr. 37/2009, privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, art. 99 alin. (1) lit. b) şi (3) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată şi art. 22 alin. (3) din Legea nr. 202/2006 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă.
Având în vedere temeiurile juridice în baza cărora a fost emis ordinul atacat, Înalta Curte apreciază că în mod greşit s-a reţinut de către instanţa de fond legalitatea acestuia, în condiţiile în care OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Din conţinutul dispoziţiilor art. III alin. (1) - (4) din OUG nr. 37/2009 privind măsurile de îmbunătăţire a administraţiei publice, rezultă că au fost desfiinţate posturile deţinute de funcţionarii publici, respectiv directori executivi şi directori executivi adjuncţi, fiind create în locul acestora alte funcţii de demnitate publică, respectiv cea de inspector coordonator şi adjuncţi ai acestora, persoane numite în urma câştigării unui concurs organizat, prin act administrativ al ordonatorului principal de credite, în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcţionează serviciul public deconcentrat respectiv.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională a constatat că prin OUG nr. 37/2009 aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate cât şi statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile teritoriale, stabilite prin Legea nr. 188/1999 privind statutul juridic al funcţionarilor publici, republicat cu modificările şi completările ulterioare.
OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin OUG nr. 105 din 6 octombrie 2009, iar Curtea Constituţională a constatat şi neconstituţionalitatea acestei ordonanţe prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009.
Totodată, prin Decizia nr. 414/2010 Curtea Constituţională a reţinut că începând cu data de 28 februarie 2010, continuă să-şi producă efectele juridice Legea nr. 188/1999 în forma existentă anterior modificărilor aduse prin OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009.
Potrivit aceleiaşi decizii, s-a reţinut că lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contracte de management, acte administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă etc.)
În speţa de faţă, temeiul legal al emiterii Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009 l-au reprezentat dispoziţiile art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009, prin care s-a desfiinţat funcţia publică de conducere de director executiv, iar aceste dispoziţii legale sunt neconstituţionale, întrucât „Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială, încălcând, astfel, dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie” (potrivit Deciziei Curţii Constituţionale), astfel că actul administrativ individual atacat este lipsit de orice fundament legal.
Controlul de constituţionalitate nu are ca finalitate numai asanarea sistemului legislativ, prin înlăturarea normelor neconstituţionale din ordinea juridică, ci vizează, în ultimă instanţă, protecţia efectivă a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale potenţialilor destinatari ai prevederii declarate neconstituţionale.
Prin urmare, acceptarea tezei susţinute de intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, în sensul că ordinul îşi păstrează validitatea pentru că OUG nr. 37/2000 era în vigoare la data emiterii lui, ar echivala cu o golire de conţinut a mecanismului contenciosului constituţional.
Pe de altă parte, potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, modificată „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative”.
Acelaşi text de lege reglementează, în alin. (4), situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din analiza acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În speţa de faţă, recurentul-reclamant D.P. a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind art. 1 şi art. 9 din Legea nr. 554/2004.
După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor OUG nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituţională, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanţei constituţionale se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul OUG nr. 37/2009.
În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine că eliberarea recurentului-reclamant din funcţia publică pe care o deţinea, în alte situaţii decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
Actul şi măsura adoptată în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi, în consecinţă, în mod greşit s-a constatat legalitatea ordinului de eliberare din funcţie.
Având însă în vedere circumstanţele faptice şi normative prezentate mai sus, prima instanţă trebuia să se pronunţe şi pe cererea privind repunerea în situaţia anterioară şi acordarea drepturilor salariale aferente perioadei 25 mai 2009, până la reintegrarea efectivă în funcţie a reclamantului, în baza dispoziţiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, anterior citat.
Reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior emiterii ordinului anulat constituie o măsură de înlăturare a efectelor vătămătoare ale actului administrativ nelegal, încadrându-se în prevederile generale ale art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi în cele speciale, aplicabile în materia funcţiei publice, cuprinse în art. 106 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, conform cărora „la solicitarea funcţionarului public, instanţa care a constatat nulitatea actului administrativ va dispune reintegrarea acestuia în funcţia publică deţinută”.
În contextul declarării neconstituţionalităţii OUG nr. 37/2009, argumentele intimatei–pârâte legate de inadmisibilitatea măsurii de reintegrare a reclamantului în funcţia publică deţinută anterior, vor fi înlăturate.
Împrejurarea învederată de intimată, că la momentul emiterii ordinului, cadrul normativ nu conferea autorităţii publice niciun drept de opţiune, nu este de natură a conduce la o altă soluţie, întrucât prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004 au fost edictate tocmai cu scopul remedierii consecinţelor create prin ordonanţe neconstituţionale iar adoptarea punctului său de vedere ar conduce la lipsirea de conţinut a dispoziţiilor legale menţionate.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 312 alin. (1) şi (3) C. proc. civ. va admite recursul şi va modifica sentinţa atacată, în sensul admiterii acţiunii formulate de reclamantul D.P., aşa cum a fost precizată.
În temeiul art. 18 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, va fi anulat ordinul contestat, iar pârâta Agenţia pentru Ocuparea Forţei de Muncă va fi obligată să plătească reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale de care reclamantul ar fi beneficiat începând cu data de 25 mai 2009 şi până la data reintegrării efective în funcţie.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de D.P. împotriva Sentinţei nr. 1352 din 17 martie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite acţiunea reclamantului, astfel cum a fost precizată.
Anulează Ordinul nr. 194 din 24 aprilie 2009 al Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Ocupare a Forţei de Muncă.
Dispune reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior şi obligarea pârâtei Agenţia Naţională de Ocupare a Forţei de Muncă la plata drepturilor salariale aferente funcţiei, începând cu 25 mai 2009 până la reintegrarea în funcţie.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 aprilie 2011.
Procesat de GGC - N
| ← ICCJ. Decizia nr. 1939/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 1944/2011. Contencios → |
|---|
