ICCJ. Decizia nr. 2190/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2190/2011
Dosar nr. 6713/2/2010
Şedinţa publică de la 13 aprilie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27 iulie 2010 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul I.N. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 658 din 3 iunie 2010, până la pronunţarea instanţei de fond.
Prin Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 658 din 3 iunie 2010, s-a dispus că, începând cu data ordinului, încetează de drept Ordinul de numire nr. 2963/2009 şi contractul de management încheiat între ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale şi I.N., director coordonator adjunct în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Teleorman.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat, în esenţă, următoarele:
A ocupat funcţia de director coordonator adjunct al Unităţii Fitosanitare în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Teleorman, în temeiul Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 2963 din 02 noiembrie 2009 şi a încheierii Contractului de management din 07 decembrie 2009, în temeiul şi cu respectarea întocmai a prevederilor O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Susţine reclamantul că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitoare la existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Sub aspectul condiţiei referitoare la existenţa unui caz bine justificat, în raport cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, reclamantul susţine că în mod eronat ordinul contestat este întemeiat pe Deciziile Curţii Constituţionale nr. 1257/2009, nr. 1629/2009 şi nr. 414/2010, care produc efecte numai pentru viitor, astfel încât raporturile juridice născute în baza prevederilor care au fost declarate neconstituţionale rămân câştigate circuitului civil şi continuă să producă efecte, cu atât mai mult cu cât în speţă raportul juridic s-a născut în baza unui contract (convenţie) căruia îi sunt aplicabile dispoziţiile art. 969 C. civ.. Susţine reclamantul că raportul juridic a continuat să îşi producă efecte juridice în perioada de 45 de zile prevăzută de art. 31 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. Mai susţine reclamantul că nelegalitatea ordinului derivă şi din lipsa uneia dintre cauzele de reziliere prevăzute la art. 9 din contractul de management şi a unei cauze legale de încetare a contractului de management, asimilat contractului individual de munca, precum şi din faptul că nu este motivat în fapt şi în drept, nu conţine menţiuni cu privire la termenul de preaviz, nu are specificat termenul în care poate fi contestat şi instanţa competentă şi nu i s-a oferit un alt post în cadrul instituţiei, care să corespundă calificării sale profesionale.
În ceea ce priveşte condiţia referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, reclamantul susţine că încetarea intempestivă a contractului de management ar perturba în mod ireversibil activitatea serviciului public, întrucât o astfel de funcţie nu poate fi exercitată de persoane care să nu îndeplinească nişte cerinţe minime privitoare Ia aptitudinile manageriale în domeniul achiziţiilor publice, managementul resurselor umane, management financiar, fonduri europene, iar cunoştinţele şi aptitudinile persoanei care poate să ocupe o astfel de funcţie trebuie atestate în urma unei verificări prealabile a acestora.
Pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare solicitând respingerea cererii de suspendare a executării formulate de reclamant şi a formulat cerere reconvenţională solicitând să se constate încetarea de drept a Ordinului nr. 2963 din 02 noiembrie 2010.
În privinţa cererii de suspendare a executării ordinului contestat, pârâtul susţine, în esenţă, că reclamantul deţinea funcţia publică de director coordonator adjunct în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Teleorman, în temeiul Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 2963 din 02 noiembrie 2009, în baza O.U.G. nr. 105/2009. Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 414 din 14 aprilie 2010, s-a reţinut că efectele actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 declarate neconstituţionale, încetează de drept. Astfel fiind, pârâtul susţine că acţiunea este lipsită şi de obiect, întrucât se solicită suspendarea unui act care a încetat de drept.
Pe fond, pârâtul susţine că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, actul contestat fiind legal în raport cu cele expuse anterior cu referire la Decizia nr. 414/2010 a Curţii Constituţionale, iar reclamantul nu suferă un prejudiciu material ireparabil, întrucât, în ipoteza anulării actului, acesta urmează a fi repus pe postul ocupat anterior, cu plata drepturilor băneşti de care a fost lipsit.
Prin sentinţa civilă nr. 4240 din 29 octombrie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:
- a respins cererea principală formulată de reclamantul-pârât I.N.;
- a admis cererea reconvenţională formulată de pârâtul-reclamant Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale;
- a constatat că Ordinul nr. 2963 din 02 noiembrie 2009 a încetat de drept.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Reclamantul a fost numit în funcţia de director coordonator adjunct în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Teleorman, prin Ordinul ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale nr. 2963 din 02 noiembrie 2009, în temeiul O.U.G. nr. 105/2009 şi al Contractului de management din 07 decembrie 2009.
Prin Ordinul ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale nr. 658 din 03 iunie 2010, s-a dispus încetarea de drept a Ordinului nr. 2963 din 02 noiembrie 2009 şi contractului de management din 07 decembrie 2009 al reclamantului.
A reţinut instanţa că nu există o îndoială serioasă în privinţa legalităţii Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 658 din 03 iunie 2010, atâta timp cât, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 414 din 14 aprilie 2010, deci anterior emiterii actului, s-a reţinut că lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare, respectiv O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009, actul normativ în baza căruia a fost numit reclamantul (prin Ordinul nr. 2963/2009), are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicare celor doua ordonanţe de urgenţă, etc.).
A reţinut instanţa şi că reclamantul nu suferă un prejudiciu material ireparabil, întrucât, în ipoteza anulării actului, acesta urmează a fi repus pe postul ocupat anterior, cu plata drepturilor băneşti de care a fost lipsit.
Împotriva sentinţei civile nr. 4240 din 29 octombrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul I.N., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, în temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ..
Prin criticile din recurs, recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond în mod greşit a respins cererea de suspendare a executării Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 658 din 3 iunie 2010, deşi cererea de chemare în judecată a fost justificată temeinic şi a fost făcută dovada îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 referitoare la cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente. În acest sens, recurentul-reclamant afirmă că posibilitatea suspendării executării actelor administrative este consacrată şi de Recomandarea R(89)8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, precum şi de Recomandarea 16/2003 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, conform cărora măsura suspendării se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor.
Susţinând că prima instanţă nu a făcut o corectă interpretare a dispoziţiilor legale în materia suspendării executării actului administrativ bazată pe verificarea îndeplinirii condiţiilor impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, recurentul-reclamant reia ad literam susţinerile din cererea de chemare în judecată referitoare la cazul bine justificat şi paguba iminentă, susţineri care au fost expuse anterior cu ocazia prezentării motivelor cuprinse în acţiunea introductivă şi care, pentru acest motiv, nu vor fi reluate.
Analizând cauza, prin prisma criticilor din recurs, în raport cu dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.
Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.
În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, motiv pentru care, nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se poate pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.
Pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat , definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ca rezidând în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În cauză, este necontestat faptul că reclamantul a fost numită în funcţia publică de director coordonator adjunct în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Teleorman, prin Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 2963 din 02 noiembrie 2009 şi în baza Contractului de management din 07 decembrie 2009, în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale .
De asemenea, este necontestat faptul că, prin Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 658 din 3 iunie 2010, s-a dispus că, începând cu data ordinului, încetează de drept Ordinul de numire nr. 2963/2009 şi contractul de management încheiat între ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale şi I.N., director coordonator adjunct în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Teleorman, având în vedere următoarele decizii ale Curţii Constituţionale:
- Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257/2009 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice;
- Decizia Curţii Constituţionale nr. 1629/2009 referitoare la admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local;
- Decizia Curţii Constituţionale nr. 414/2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 şi ale art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul tinde să obţină, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 658 din 3 iunie 2010, până la pronunţarea instanţei de fond, şi, cu consecinţa repunerii în funcţia de director coordonator adjunct în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Teleorman, în care fusese numit prin Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 2963 din 02 noiembrie 2009, în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 105/2009.
Din interpretarea dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, rezultă că acţiunea în contencios administrativ trebuie să se sprijine pe existenţa unui drept sau interes legitim al persoanei care se consideră vătămată printr-un act administrativ.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin interes legitim privat se înţelege „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat”.
Astfel fiind, persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ are sarcina de a justifica în faţa instanţei existenţa unui drept ori a unui interes legitim în considerarea căruia formulează acţiunea în contencios administrativ.
Or, în cauză, înainte de a proceda la o analiză în concret a susţinerilor reclamantului, Înalta Curte constată că atât dreptul, cât şi interesul urmărite de reclamant prin promovarea acţiunii nu au caracter legitim, întrucât actul de numire în funcţia publică este lipsit de efecte juridice ca urmare a faptului că, prin deciziile susmenţionate ale Curţii Constituţionale, au fost declarate neconstituţionale dispoziţiile O.U.G. nr. 105/2009, decizii care sunt definitive şi obligatorii conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată.
Prin urmare, viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, respectiv O.U.G. nr. 105/2009, este de natură a antrena şi viciul de legalitate al actului administrativ de numire emis în baza acestuia, act care devine inexistent.
În acest sens, Curtea are în vedere cu precădere considerentele Curţii Constituţionale din cuprinsul Deciziei nr. 414/2010, prin care, în analiza efectelor Deciziilor nr. 1257 din 7 octombrie 2009 şi nr. 1629 din 3 noiembrie 2009, se afirmă că „lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative data în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă)”.
Deci, cu alte cuvinte, legitimitatea dreptului şi interesului reclamantului în promovarea acţiunii au fost viciate prin declararea neconstituţionalităţii actului normativ în temeiul şi în executarea căruia a fost numit în funcţia publică în care urmăreşte să fie reintegrat temporar, până la pronunţarea instanţei de fond, prin admiterea prezentei cereri de suspendare a executării Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 658 din 3 iunie 2010.
La pronunţarea prezentei decizii, Curtea are în vedere jurisprudenţa sa anterioară în materie reprezentată, spre exemplu, de deciziile nr. 4030 din 1 octombrie 2010 şi nr. 4419 din 19 octombrie 2010.
Totodată, Curtea reţine că analiza punctuală a susţinerilor din recurs, preluate ad literam din acţiunea introductivă de instanţă, referitoare la nelegalitatea actului contestat, dar prin care reclamantul tinde să demonstreze îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excede posibilităţii instanţei învestite cu o asemenea cererea în procedura sumară în care se verifică aparenţa de legalitate a actului în litigiu, aspectele respective urmând a face eventual obiectul cercetării aprofundate realizate de instanţa învestită cu acţiunea în anularea actului.
Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că sentinţa pronunţată de Curtea de apel este legală şi temeinică, urmând ca, în temeiul art. 312 C. proc. civ., să respingă recursul declarat de I.N., ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de I.N. împotriva sentinţei civile nr. 4240 din 29 octombrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 aprilie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2188/2011. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 2191/2011. Contencios → |
|---|
