ICCJ. Decizia nr. 3234/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3234/2011
Dosar nr. 6748/2/2009
Şedinţa publică din 3 iunie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal
Prin cerere adresată, reclamantul N.F.M. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor (M.A.I.), reprezentant de N.D., ministru al administraţiei şi internelor, S.I., secretar general al M.A.I., F.C., secretar de stat în M.A.I., B.C., director general al Direcţiei Generale Resurse Umane din cadrul M.A.I., P.I.D., director al Direcţiei Juridice din cadrul M.A.I. şi G.I., angajat al Direcţiei Juridice din cadrul M.A.I., solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună .
1. anularea ordinului ministrului administraţiei şi internelor prin care a fost eliberat din funcţia ocupată şi pus la dispoziţie, precum şi a tuturor actelor administrative subsecvente.
2. anularea ordinului ministrului administraţiei şi internelor prin care s-a stabilit în sarcina sa obligaţia de a îndeplini sarcini şi atribuţii la nivelul Direcţiei Generale de Paşapoarte, precum şi a tuturor actelor administrative subsecvente;
3. suspendarea executării actelor administrative cu caracter individual a căror anulare o solicită;
4. repararea pagubei ce i-a fost cauzată, după cum urmează : numirea sa, începând cu data eliberării din funcţie, pe o funcţie similară respectiv de director general adjunct în aparatul central al ministerului, disponibilă fie la momentul soluţionării irevocabile a cauzei, fie la momentul emiterii actului administrativ a cărui anulare o solicită; acordarea de despăgubiri pentru daunele materiale care i-au fost cauzate, reprezentând diferenţa de venituri salariale; despăgubiri pentru daune morale pricinuite printr-o atitudine rău – voitoare şi abuzivă a pârâţilor, precum şi datorită prejudiciilor de imagine pe care i le-au creat, în cuantum determinat prin înmulţirea cu 6 a sumei reprezentând totalitatea drepturilor băneşti ce i s-ar fi cuvenit pentru luna martie 2009, dacă nu ar fi fost eliberat din funcţie;
5. obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată;
6. în temeiul art. 16 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, să se constate culpa pârâţilor chemaţi personal în judecată şi să se dispună obligarea lor în solidar între ei şi cu instituţia pârâtă la plata despăgubirilor solicitate la pct. 4, precum şi a cheltuielilor solicitate la pct. 5.
În motivarea cererii se arată că reclamantul este angajat al Ministerului Administraţiei şi Internelor şi a ocupat funcţia de director general adjunct al Direcţiei Generale Juridice din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, dar în cadrul acestei direcţii a lucrat de 9 ani, iar eliberarea din funcţie s-a produs fără a-i fi comunicat vreun ordin scris şi deşi a purtat corespondenţă cu conducerea ministerului, abia în luna aprilie 2009 i-au fost comunicate răspunsuri la plângerea prealabilă.
Prin încheierea din 25 martie 2010, Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a luat act de renunţarea la judecata cu privire la pârâţii N.D., S.I., F.C., B.C., P.I.D. şi G.I., în baza dispoziţiilor art. 246 C. proc. civ., a dispus obligarea reclamantului la plata sumei de 1.000 lei cheltuieli parţiale de judecată către pârâtul B.C. şi respingerea cererii privind pronunţarea unei hotărâri de expedient, pentru motivele enunţate în considerentele încheierii.
Prin încheierea din data de 20 mai 2010, în temeiul dispoziţiilor art. 246 C. proc. civ., Curtea a luat act de renunţarea reclamantului la judecata cu privire la :
- capătul trei de cerere, având ca obiect suspendarea executării actelor administrative a căror anulare o solicită.
- capătul de cerere, având ca obiect repararea pagubei, în ceea ce priveşte numirea sa pe o funcţie similară, începând cu data eliberării din funcţie.
- capătul cinci de cerere referitor la obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată;
- capătul şase de cerere având ca obiect constatarea culpei pârâţilor chemaţi personal în judecată, cu obligarea acestora, la plata despăgubirilor menţionate la punctul 4 şi a cheltuielilor de judecată formulate la punctul 5.
La data de 21 iunie 2010, la solicitarea instanţei, reclamantul a formulat precizare la acţiune, în sensul că .
1. Îşi menţine pretenţiile în ceea ce priveşte anularea ordinului m.a.i. prin care a fost eliberat din funcţia ocupată până la data de 15 martie 2009 şi pus la dispoziţie pe o perioadă de 6 luni, respectiv a ordinului m.a.i. prin care s-a stabilit obligaţia în sarcina acestuia de a îndeplini sarcini şi atribuţii la nivelul Direcţiei Generale de Paşapoarte şi a tuturor actelor administrative subsecvente, cu precizarea că acestea sunt emise până la data de 02 octombrie 2010, dată la care a fost împuternicit să exercite funcţia de director la Direcţia Juridică;
2. Renunţă la capătul de cerere privind suspendarea ordinelor m.a.i. atacate (pct. 3 din cererea de chemare în judecată) precum şi la cele de la pct. 5 şi 6 ale cererii de chemare în judecată;
3. referitor la solicitarea formulată la pct. 4 din cererea de chemare în judecată, renunţă la capătul de cerere referitor la numirea sa, începând cu data eliberării din funcţie şi punerii la dispoziţie, pe o funcţie similară cu cea din care a fost eliberat la data de 15 martie 2009 prin emiterea Ordinului m.a.i. nr. S/II/3086/2009, respectiv cea de director general adjunct în aparatul central al M.A.I., şi îşi menţine toate celelalte solicitări formulate la pct. 4 al cererii de chemare în judecată.
Ca o consecinţă legală a anulării actelor administrative la care s-a făcut referire, solicită obligarea pârâtului Ministerul Administraţiei şi Internelor la plata daunelor materiale care i-au fost cauzate ca urmare a emiterii ordinului anterior menţionat, reprezentând diferenţa de venituri salariale, rezultată prin scăderea din sumele ce i se cuveneau, în condiţiile ocupării efective a funcţiei din care a fost eliberat, a sumelor încasate efectiv în perioada scursă de la momentul în care a fost numit director al Direcţiei Juridice din M.A.I. – 12 februarie 2010, actualizate cu indicele de inflaţie.
De asemenea, solicită obligarea pârâtului M.A.I. să-i recunoască vechimea neîntreruptă în funcţia de conducere de director general adjunct în Aparatul Central al M.A.I. pe perioada cuprinsă între data eliberării din funcţie şi punerii la dispoziţie - 15 martie 2009 şi data numirii în funcţia de director al Direcţiei Juridice din cadrul M.A.I. – 12 februarie 2010.
Îşi menţine solicitarea astfel cum a fost formulată la teza a III-a pct. nr. 4 (referitoare la obligarea pârâţilor la plata despăgubirilor morale).
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 3787 din 7 octombrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă acţiunea, astfel cum a fost precizată, formulată de reclamantul N.F.M.
În motivarea soluţiei s-a reţinut că prin ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. II/3086 din 15 martie 2009, reclamantul N.F.M. a fost eliberat din funcţia de director general adjunct la Direcţia Generală Juridică şi pus la dispoziţia conducerii ministerului pe o perioadă de 6 luni, măsură dispusă ca urmare a modificării structurii organizatorice a M.A.I. conform HG nr. 266/2009, publicată în M.Of. Partea I nr. 156 din 12 martie 2009 şi având în vedere prevederile art. 22 alin. (7) şi (8) din Legea nr. 360/2002 şi art. 120 alin. (1) lit. a) din Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 300/2003.
Susţinerile reclamantului că la momentul intrării în vigoare a HG nr. 266/2009 au existat funcţii similare neîncadrate au fost considerate neîntemeiate pentru că adresa nr. 213449 din 16 martie 2009 a D.G.M.R.U. nu este o dovadă în acest sens.
A fost respinsă ca neîntemeiată critica de nelegalitate ce vizează încălcarea principiului nediscriminării atâta timp cât nu s-a făcut dovada unei fapte de discriminare în sensul OG nr. 137/2000.
În privinţa pretinsei nerespectări a principiului proporţionalităţii reclamantul a făcut referiri tocmai la limitele reorganizării" care permiteau oferirea unor funcţii echivalente, dar s-a precizat de către instanţă că nu s-a făcut dovada existenţei acestor funcţii.
Referitor la comunicarea Ordinului nr. II/3086 din 15 martie 2009 Curtea a reţinut că aceasta s-a făcut prin informarea verbală a reclamantului la 16 martie 2009 şi prin asigurarea posibilităţii studierii documentelor din dosarul prevăzut la 1 aprilie 2009.
Deşi reclamantul a invocat nelegalitatea ordinului, nu a evidenţiat şi nu a dovedit încălcarea vreunei prevederi din actele normative care au constituit temeiul juridic al emiterii ordinului.
În privinţa Ordinului nr. II/3283 din 23 martie 2009 prin care s-a dispus ca reclamantul să-şi desfăşoare activitatea la Direcţia Generală de Paşapoarte, reclamantul, pe lângă motivele de nelegalitate similare cu cele analizate deja, a făcut referiri la nerespectarea dispoziţiilor art. 22 alin. (8) din Legea nr. 360/2002 pentru că i s-au stabilit obligaţii de îndeplinit la nivelul altei persoane juridice şi nu la nivelul Direcţiei juridice unde reclamantul îşi desfăşoară activitatea, dar susţinerile au fost considerate neîntemeiate deoarece termenul de „unitate" nu este folosit în sens restrictiv, ci vizează toate structurile Ministerului Administraţiei şi Internelor .
3.Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul N.F.M., dar şi împotriva încheierii din 25 martie 2010.
- Referitor la încheierea din 25 martie 2010, în motivele de recurs se critică soluţia instanţei de fond, deoarece în art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 se dă posibilitatea autorităţii publice emitente a unui act administrativ unilateral nelegal să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care măsura revocării nu mai este posibilă pentru că actul a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
În speţă, de vreme ce emitentul actului a recunoscut nelegalitatea acestuia şi a achiesat la cererea sa de anulare a Ordinului nr. S/II / 3086 din 15 martie 2009, instanţa de fond nu avea decât să se pronunţe asupra legalităţii măsurilor convenite de părţi prin contractul de tranzacţie.
S-a solicitat rejudecarea cauzei şi să se ia act de tranzacţie şi să se pronunţe o hotărâre de expedient conformă cu înţelegerea părţilor.
- Referitor la sentinţa civilă nr. 3787 din 7 octombrie 2010, în motivele de recurs se critică soluţia instanţei de fond în privinţa:
1.- modului de soluţionare a criticilor privind noţiunea de funcţie similară.
Sunt invocate dispoziţiile art. 22 alin. (8) din Legea nr. 360/2002, art. 120 alin. (1) lit. a) din Ordinul M.A.I. nr. 300/2004 şi cele ale art. 22 alin. (1) şi (2) din legea nr. 260/2002.
Soluţia instanţei de fond este considerată nelegală pentru a avut în vedere şi alte criterii de diferenţiere a funcţiilor decât cele prevăzute la art. 22 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 360/2002, respectiv cele stabilite prin Ordinul M.A.I. nr. 300/2004 şi Ordinul M.A.I. nr. 665/2008, acte cu nivel inferior legii şi a fost înlăturată greşit adresa nr. 213449 din 16 martie 2009 a D.G.R.U. din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor .
Instanţa de fond a fost lipsită şi de rol activ pentru că putea solicita instituţiei pârâte să depună la dosarul cauzei fişele posturilor de director general adjunct vacante la momentul punerii la dispoziţie a recurentului şi s-ar fi putut observa că funcţiile din adresă erau similare cu cea din care a fost eliberat recurentul.
2.- modului de soluţionare a criticilor privind comunicarea actului administrativ contestat.
Se arată că soluţia instanţei de fond este nelegală, deoarece comunicarea actului administrativ individual reprezintă o condiţie de validitate a acestuia, necesar a fi îndeplinită pentru ca actul administrativ să-şi producă efectele juridice pentru care a fost emis.
Chiar Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în sensul că necomunicarea către reclamant a unor documente clasificate reprezintă o încălcare a art. 6 paragraf 1 din Convenţie şi de aceea, neîndeplinirea obligaţiei de comunicare nu poate fi justificată de caracterul clasificat al acestuia.
Faptul că i-a fost asigurată posibilitatea studierii dosarului personal nu înseamnă comunicarea actului administrativ pentru că nu a putut face copii dintr-un dosar cu acte clasificate, iar declasificarea s-a făcut numai cu ocazia judecării în fond a cauzei.
3.- modului de soluţionare a criticilor privind nelegalitatea Ordinului nr. S/II/3086 din 15 martie 2009.
Prevederile legale ce au fost încălcare sunt chiar cele ale art. 22 alin. (8) din Legea nr. 360/2002, art. 120 alin. (2) lit. a) din Ordinul M.A.I. nr. 300/2004 deoarece nu s-a dovedit situaţia temeinic justificată şi nici imposibilitatea numirii într-o funcţie similară.
Instituţia pârâtă trebuia să verifice mai întâi, dacă existau funcţii similare şi abia, ulterior, să dispună punerea sa la dispoziţie.
Încălcarea prevederilor legale determină concluzia că ordinul a fost emis cu exces de putere, termen definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 şi a dus la prejudicierea reclamantului şi se impune acordarea daunelor morale.
S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei şi admiterea acţiunii astfel cum a fost precizată.
Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
4. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va respinge recursul declarat atât împotriva încheierii din 25 martir 2010 cât şi împotriva sentinţei civile nr. 3787 din 7 octombrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
- Recursul declarat împotriva Încheierii din 25 martie 2010 este nefondat deoarece, aşa cum chiar recurentul a arătat în motivele de recurs, potrivit art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, „Autoritatea publică emitentă a unui act administrative unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produse efecte juridice".
În acelaşi timp, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritatea publică, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, iar compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă se stabileşte de instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei.
De aceea, în raport de aceste dispoziţii şi faţă de obiectul cererii adresate instanţei de fond (anularea unui act administrativ considerat nelegal) se constată că nu se putea lua act de tranzacţia încheiată între reclamant şi autoritatea publică emitentă a actului.
Dacă aprecia că actul este nelegal emis, autoritatea publică, în cazul în care nu se mai putea revoca actul, putea uza de dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.
- Recursul declarat împotriva sentinţei nr. 3787 din 7 octombrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal , este şi el nefondat.
1.- Soluţia instanţei de fond în raport de criticile privind noţiunea de funcţie similară este legală.
Potrivit art. 22 alin. (8) din Legea nr. 360/2002, poliţiştii pot fi puşi la dispoziţia unităţii în situaţii temeinic justificate, altele decât cele prevăzute la art. 65 din lege, stabilite prin ordin al ministrului, pe o perioadă de cel mult 6 luni.
În art. 120 alin. (1) lit. a) din Ordinul M.A.I. nr. 300/2004 privind activitatea de resurse umane în unităţile M.A.I., se precizează că poliţiştii pot fi puşi la dispoziţie, în urma reorganizării, în cazul în care nu există posibilitatea numirii într-o funcţie similară.
Chiar dacă în actele normative nu este definită „funcţia similară", pentru că dispoziţiile art. 22 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 360/2002, clasifică funcţiile poliţiştilor în raport de natura lor, în funcţii de execuţie şi funcţii de conducere, cum reclamantul-recurent a deţinut o funcţie de conducere, prin numirea într-o funcţie similară se înţelege numirea tot într-o funcţie de conducere.
Din probele aflate la dosar, la momentul emiterii Ordinului nr. S/II/3086 din 15 martie 2009 la nivelul M.A.I. nu a existat o funcţie similară pe care să fie încadrat recurentul.
Dacă prin dispoziţiile Ordinului M.A.I. nr. 300/2004 şi Ordinului M.A.I. nr. 665/2008, s-ar fi apreciat de către recurent că se adaugă la Legea nr. 360/2002 avea posibilitatea să invoce nelegalitatea acestor dispoziţii, dar nu a fost invocată o asemenea excepţie.
Referitor la adresa nr. 213449 din 16 martie 2009 aceasta nu poate dovedi susţinerile recurentului pentru că ea conţine numele persoanelor care au fost împuternicite să ocupe funcţia de director adjunct, director general sau secretar general adjunct la Ministerul Administraţiei şi Internelor.
În cazul în care reclamantul dorea suplimentarea probatoriilor în legătură cu acea adresă o putea face în faţa instanţei de fond, dar nu se poate aprecia că instanţa nu a avut rol activ.
2.- Şi în raport de criticile privind comunicarea actului administrativ atacat, soluţia instanţei de fond este legală.
Într-adevăr, comunicarea actului administrativ individual reprezintă o condiţie de validitate şi numai de la acel moment produce efecte juridice.
Însă, pentru a fi considerată vătămătoare în drepturi trebuie să fim în prezenţa unei lipse totale a comunicării actului administrativ.
Or, în speţă, reclamantului i s-a adus la cunoştinţă actul administrativ, dovadă fiind faptul că l-a putut contesta în faţa instanţei de contencios administrativ şi, prin urmare, nu se poate considera că a existat o necomunicare a actului, aşa cum pretinde recurentul şi cu referiri la jurisprudenţa CEDO.
3.- Referitor la criticile privind prevederile legale încălcate prin emiterea Ordinului M.A.I. nr. S/II/3086 din 15 martie 2009, acestea sunt nefondate.
Aşa cum s-a arătat şi de către instanţa de fond, dar şi de către recurent, art. 22 alin. (8) din Legea nr. 360/2002 face referiri la „situaţii temeinic justificate" în care poliţiştii pot fi puşi la dispoziţia unităţii.
Pentru că s-a stabilit că, la momentul eliberării din funcţie, nu a existat posibilitatea numirii pe o funcţie similară, s-a dispus punerea la dispoziţia a recurentului.
Punerea la dispoziţie a fost tocmai consecinţa imposibilităţii numirii, la acea dată, pe o funcţie similară, astfel că şi această măsură a fost dispusă în mod legal, la acel moment.
Legalitatea ordinului se analizează în raport de datele existente la momentul emiterii acestuia. De altfel, din probele aflate la dosar, rezultă că recurentul a şi fost numit, în cadrul eforturilor de numire pe o funcţie similară, începând cu 21 iulie 2009 în funcţia de director al Direcţiei pentru imigrări din cadrul Oficiului Român pentru imigrări, iar ulterior, chiar director al Direcţie Juridice din Ministerul Administraţiei şi Internelor , chiar în cadrul litigiului de fond fiind invocat de celelalte părţi din proces, un conflict de interese.
Apreciind că, atât Încheierea din 25 martie 2010 cât şi sentinţa civilă nr. 3787 din 7 octombrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sunt legale şi temeinice, în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de N.F.M. împotriva încheierii de şedinţă din 25 martie 2010 şi a sentinţei civile nr. 3787 din 7 octombrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 3 iunie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3232/2011. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 3236/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
