ICCJ. Decizia nr. 3263/2011. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Despăgubire, obligaţia de a face. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3263/2011
Dosar nr. 9410/2/2009
Şedinţa publică din 3 iunie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Prima instanţă
a) Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios, administrativ şi fiscal, reclamanta V.A.E. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul C.C.P.N., solicitând revocarea în tot a Ordinului Ministrului C.C.P.N. nr. 66 din 17 martie 2009 şi, în consecinţă, revocarea în tot a dispoziţiei Secretarului General al Ministrului C.C.P.N. nr. 1077 din 19 martie 2009 prin care i-a încetat raportul de serviciu, reîncadrarea pe funcţia deţinută anterior, aceea de director, obligarea pârâtului la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat pentru perioada cuprinsă între data încetării raportului de serviciu şi cea a reîncadrării efective, cu cheltuieli de judecată.
În fapt, a arătat reclamanta că a ocupat prin concurs în cadrul Ministerului C.C.P.N. funcţia de director al Direcţiei Muzee, Colecţii şi Garanţii Guvernamentale.
La data de 19 martie 2009, prin adresa din 19 martie 2009 a Secretarului General al Ministerului, i s-a comunicat că, urmare a reorganizării Ministerului, s-a dispus eliberarea sa din funcţia publică de conducere la expirarea termenului de preaviz de 30 de zile, oferindu-i-se postul vacant aferent funcţiei publice de execuţie de consilier clasa I gradul principal treapta I de salarizare, din structura Direcţiei muzee, colecţii şi arte vizuale.
Temeiul de drept al încetării raportului de serviciu l-a reprezentat ordinul Ministrului C.C.P.N. din 17 martie 2009, precum şi dispoziţiile art. 97 lit. c) art. 99 alin. (1) lit. b) şi e) alin. (2), (3) şi (5), art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, urmând ca, până la 16 aprilie 2009, să îşi precizeze poziţia referitor la postul vacant oferit.
Reclamanta şi-a manifestat în mod expres refuzul de a accepta postul şi a formulat, în termen legal, plângere prealabilă din 14 aprilie 2009, la care pârâtul a răspuns prin adresa din 11 mai 2009 a Secretarului General.
A susţinut reclamanta, referitor la nelegalitatea actelor atacate, că ordinul Ministrului C.C.P.N. din 09 martie 2009 nu a fost publicat niciodată în M. Of. al României, Partea I.
Publicarea în M. Of. al României Partea I a unui astfel de ordin este obligatorie, iar sancţiunea nepublicării este inexistenţa, în ordinea juridică, a acestui act, iar anularea acestui act administrativ normativ având ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost condiţionate, sub aspectul legalităţii, de existenta acestui act administrativ.
A mai arătat reclamanta că dispoziţiile legale invocate de către pârât au fost şi cele prevăzute Legea nr. 188/1999, respectiv art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) şi e), alin. (2), (3) şi (5) şi art. 100 alin. (4), dispoziţii pe care le citează, putându-se constata că temeiul de drept al încetării raportului de serviciu îl reprezintă două texte diferite: pe de o parte, modificarea atribuţiilor postului cu peste 50% [art. 100 alin. (4) teza I, art. 99 alin. (1) lit. b)] şi, pe de altă parte, modificarea condiţiilor specifice de ocupare a postului, pe care se presupune, fără a se argumenta în nici un fel, că ea nu le-ar mai îndeplini.
A motivat că în literatura de specialitate s-a arătat că reprezintă un abuz din partea angajatorului desfiinţarea raporturilor de muncă (sau de serviciu) pentru două motive distincte. Nu este permis ca raportul de serviciu să înceteze în baza a două temeiuri de drept distincte, mai ales când nici unul dintre cele două temeiuri nu este justificat sau argumentat în vreun fel. În plus, imposibilitatea determinării efective a temeiului de drept în baza căruia raportul de serviciu a încetat face imposibilă analizarea şi/sau criticarea legalităţii temeiniciei deciziei de încetare a raportului de serviciu.
A precizat reclamanta că pârâtul a încălcat inclusiv dispoziţiile art. 104 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind redistribuirea funcţionarilor publici, în condiţiile în care funcţia oferită era una de execuţie iar nu de conducere, precum cea deţinută anterior. Mai mult, pârâtul avea la dispoziţie funcţia de conducere (cea de director al noii Direcţii), aceasta nefiind una nouă, ci aceeaşi funcţie deţinuta anterior de ea, refuzul pârâtului de a pune la dispoziţie acest post [cu încălcarea dispoziţiilor art. 100 alin. (1) lit. a) şi d), dar şi a art. 104 alin. (2)] fiind o dovadă în plus cu privire la nelegalitatea celor două acte administrative şi a caracterului fictiv al pretinsei „reorganizării” şi „reduceri de post”.
b) Întâmpinarea formulată în cauză
Pârâtul Ministerul C.C.P.N. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţiile lipsei calităţii procesuale active a reclamante şi lipsei de interes în promovarea acţiunii, pe fond solicitând respingerea acţiunii, ca nefondată.
c) Soluţia şi considerentele primei instanţe
Prin sentinţa nr. 5129 din 14 decembrie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios, administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta V.A.E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul C.C.P.N.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că prin ordinul Ministerului C.C.P.N. nr. 2100 din 09 martie 2009, s-a aprobat Regulamentul de organizare şi funcţionare a Ministerului.
Conform art. 2 al ordinului, acesta se comunică, prin cabinetul secretarului general, secretarilor de stat, direcţiilor/compartimentelor din structura Ministerului C.C.P.N. , pentru luare la cunoştinţă şi aplicare.
Curtea a înlăturat criticile de nelegalitate susţinute prin acţiune referitoare la inexistenţa acestui act administrativ.
Ordinul prin care se aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a Ministerului C.C.P.N. este un act administrativ cu caracter individual, şi nu unul cu caracter normativ. Ordinul nu are o aplicabilitate generală, ci îşi produce efectele într-o sferă determinată şi limitată de relaţii sociale: cele referitoare la organizarea şi funcţionarea unui anumit minister.
Ca urmare, dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 24/2000, privitoare la publicarea actelor normative, nu au aplicabilitate.
Pe fondul cauzei, s-a apreciat că reclamanta nu îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute pentru ocuparea postului de director al Direcţiei muzee, colecţii şi arte vizuale.
S-a arătat că pentru postul respectiv era necesar ca funcţionarul să aibă diplomă de licenţă în istorie, drept, ştiinţe administrative, ştiinţe politice, arhitectură, urbanism, ori reclamanta are studii superioare de muzeologie şi arte plastice, ceea ce face să nu mai corespundă cerinţelor de studii.
2. Instanţa de recurs
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta V.A.E.
a) Motivele de recurs
În motivele de recurs reclamanta a susţinut că soluţia adoptată cu privire la inexistenţa ordinului nr. 2100/2009 este nelegală, deoarece regulamentul de organizare şi funcţionare a unui minister este un act administrativ cu caracter normativ şi nu individual.
A precizat recurenta că natura de act administrativ normativ derivă din aria de reglementare, ca reglementând modul de funcţionare şi organizare al unei autorităţi publice centrale regulamentul are caracter normativ.
Faţă de caracterul normativ al actului, republicarea acestuia, în M. Of., atrage inexistenţa actului, cu consecinţa anulării tuturor actelor emise în baza lui.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, s-a precizat că pârâtul intimat nu a invocat desfiinţarea postului deţinut de reclamantă, ca urmare a modificării condiţiilor de studii, ci numai modificarea atribuţiilor postului cu peste 50%.
A susţinut recurenta că la data emiterii ordinului nr. 66/2009 nu se întocmise fişa postului pentru Direcţia Muzee, Colecţii şi Arte Vizuale.
b) Analiza motivelor de recurs
Înalta Curte examinând motivele de recurs, acţiunea, probele cauzei şi legislaţia aplicabilă reţine:
Prin ordinul din 17 martie 2009, reclamanta V.A.E. a fost eliberată din funcţia de director al Direcţiei muzee, colecţii şi garanţii guvernamentale, ca urmare a aprobării regulamentului de organizare şi funcţionare a Ministerului C.C.P.N. prin ordinul din 9 martie 2009 şi HG nr. 9/2009.
În preambulul ordinului s-au enumerat ca temeiuri art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) şi e), art. 100 alin. (4) şi art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
Structura organizatorică a Ministerului C.C.P.N. s-a stabilit potrivit art. 9 din HG nr. 9/2009, iar atribuţiile şi relaţiile funcţionale ale compartimentelor din cadrul aparatului propriu al Ministerului s-au delimitat prin regulamentul de organizare şi funcţionare.
În raport de prevederile art. 9 din HG nr. 9/2009, prin regulamentul nr. 2100/2009, Direcţia muzee, colecţii şi garanţii guvernamentale, nu mai face parte din structura organizatorică a Ministerului, fiind înfiinţată Direcţia muzee, colecţii şi arte vizuale.
În cadrul cap.2.1, art. 53 şi următoarele din regulament au fost reglementate atribuţiile acestei Direcţii.
În funcţie de noua structură aprobată prin regulamentul nr. 2100/2009 au fost modificate şi condiţiile de studii pentru ocuparea funcţiei de director al Direcţiei muzee, colecţii şi arte vizuale.
Recurenta avea studii de muzeologie şi arte plastice, iar conform noului regulament trebuia să aibă, pentru ocuparea postului respectiv, studii de istorie, drept, ştiinţe administrative, arhitectură, urbanism.
Potrivit art. 100 alin. (4) , teza a II-a din Legea nr. 188/1999 se poate desfiinţa un post dacă sunt modificate condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii.
Ordinul nr. 66/2009 a avut în vedere prevederile art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind modificarea condiţiilor de studii, iar în raport de studiile reclamantei, măsura dispusă este legală.
Instanţa de fond a arătat că prin prisma tezei reglementate în art. 100 alin. (4), privind condiţiile de studii devine nerelevant faptul că pârâtul a reţinut şi modificarea atribuţiilor de serviciu cu peste 50%.
Soluţia este legală deoarece art. 100 alin. (4) prevede alternativ, fie modificarea atribuţiilor de serviciu cu peste 50%, fie modificarea condiţiilor de studiu.
Cele 2 ipoteze legale care justifica desfiinţarea unui post nu trebuie întrunite cumulativ, ci alternativ.
În consecinţă, criticile aduse sentinţei sub acest aspect sunt neîntemeiate.
În ceea ce priveşte sancţiunea inexistenţei regulamentului nr. 2100/2009 întemeiată pe nepublicarea acestuia şi ca urmare lipsirea acestuia de orice efecte juridice, Înalta Curte arată că instanţa de fond a apreciat legal că acest regulament nu este act administrativ normativ, şi în consecinţă nu este supus regulilor de publicare prevăzute în Legea nr. 24/2000.
Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conţinutul acestuia şi efectele produse în ordinea juridică.
Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale şi impersonale, se stabilesc situaţii juridice cu acelaşi caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.
Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, se aseamănă cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziţii generale şi obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.
Actul administrativ individual este un act administrativ concret care priveşte un subiect de drept.
În speţă, regulamentul de organizare şi funcţionare a Ministerul C.C.P.N. este un act administrativ individual, deoarece se referă la structura şi competenţele acestui minister, nu instituie norme juridice care să reglementeze situaţii juridice cu caracter de generalitate, impersonale.
Regulamentul, în speţa prezentă, produce efecte numai faţă de un organ al administraţiei publice, motiv pentru care el este act administrativ individual.
În cazul actelor administrative individuale, legiuitorul nu a impus ca şi condiţie de validitate publicarea acestora.
Sancţiunea inexistenţei pentru neîndeplinirea obligaţiei de publicare se aplică numai actelor administrative normative.
Faţă de caracterul actului se constată că acesta nu era supus publicării, astfel că nu se poate aplica sancţiunea inexistenţei, a lipsirii de efecte juridice.
c) Soluţia instanţei de recurs
Având în vedere considerentele prezentei decizii, în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va respinge, sentinţa primei instanţe fiind legală şi temeinică.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de V.A.E. împotriva sentinţei nr. 5129 din 14 decembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 3 iunie 2011
| ← ICCJ. Decizia nr. 3261/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 3272/2011. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
