ICCJ. Decizia nr. 3589/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3589/2011
Dosar nr.446/39/2010
Şedinţa publică din 21 iunie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii şi procedura derulată în primă instanţă
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, reclamantul O.V. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului Bucureşti şi Agenţia pentru Protecţia Mediului Suceava, anularea deciziei nr. 324 din 23 aprilie 2009, comunicată la data de 22 mai 2009, prin care a fost eliberat din funcţia de director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Suceava şi obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale cuvenite acestei funcţii începând cu data de 22 mai 2009 până la reîncadrare, calculate în raport de veniturile realizate în aceeaşi perioadă în funcţia de consilier clasa I, grad profesional superior treapta 1 de salarizare, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a expus situaţia de fapt potrivit căreia, prin Decizia nr. 631 din 17 octombrie 2005, a fost numit director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Suceava, începând cu data de 18 octombrie 2005, iar prin Decizia nr. 324 din 23 aprilie 2009, a fost eliberat din funcţie pe motiv că aceasta a fost desfiinţată.
Reclamantul a precizat că, în fapt, funcţia nu a fost desfiinţată, ci doar titulatura acesteia, respectiv „director coordonator", aspect reţinut de Curtea Constituţională în considerentele deciziei nr. 68 din 19 ianuarie 2010, prin care a constatat ca fiind neconstituţionale dispoziţiile înserate în OUG nr. 105/2009 (care a preluat fără modificări semnificative prevederile OUG nr. 37/2009).
Urmare a acestei decizii, a mai arătat reclamantul, şi-au încetat efectele juridice actele prin care au fost numite diferite persoane în funcţia de director coordonator, fapt ce reiese din Adresa nr. 33006 din 1 aprilie 2010 emisă de Secretarul General Adjunct de la Ministerul Mediului şi Pădurilor şi din Ordinul nr. 5337 din 6 mai 2010 emis de Ministerul Mediului şi Pădurilor, în a cărui listă anexă, la poziţia 5, figurează şi persoana numită în locul său, astfel că, a susţinut reclamantul, este îndreptăţit să revină în funcţia deţinută anterior.
Prin întâmpinarea formulată, pârâta Agenţia pentru Protecţia Mediului Suceava a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, în considerarea dispoziţiilor art. 2 alin. (3) din HG nr. 459/2005 privind reorganizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului cu completările şi modificările ulterioare.
Pe fondul cauzei, pârâta a arătat că, prin Decizia atacată, reclamantul a fost eliberat din funcţia publică de conducere de director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Suceava, prin desfiinţarea acestei funcţii conform dispoziţiilor art. III alin. (1) şi (11) din OUG nr. 37/2009, iar după încetarea perioadei de preaviz, a fost numit în funcţia publică de execuţie de consilier cl. I grad profesional superior treapta 1 de salarizare, potrivit art. 56 lit. e) şi art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, funcţie exercitată şi în prezent de reclamant, aşa încât acţiunea acestuia nu este întemeiată.
Pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului Bucureşti a solicitat, prin întâmpinare, respingerea acţiunii, invocând, în principal, neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul prevăzut de art. 7 alin. (1) şi (7) din Legea nr. 554/2001. Pe fondul cauzei, pârâta a arătat că la data emiterii deciziei ce face obiectul cauzei a respectat dispoziţiile legale în vigoare.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 191 din 30 septembrie 2010, Curtea de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului Bucureşti, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia pentru Protecţia Mediului Suceava şi în consecinţă, a respins acţiunea faţă de această pârâtă, a admis acţiunea reclamantului O.V. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului Bucureşti, a anulat Decizia nr. 324 din 23 aprilie 2009, a obligat pârâta la plata drepturilor salariale cuvenite funcţiei de director executiv începând cu data de 22 mai 2009 până la reîncadrarea reclamantului prin raportare la veniturile obţinute în această perioadă de reclamant în funcţia deţinută şi a obligat pârâta să-i plătească reclamantului 4,3 RON cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Cu privire la neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul prevăzut de lege, Curtea a constatat că, în speţă, sunt incidente dispoziţiile art. 7 alin. (5), art. 9 alin. (1) şi (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a apreciat că se impune respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.
Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia pentru Protecţia Mediului Suceava, prima instanţă a reţinut că raportul de sarcini s-a încheiat între reclamant, numit în funcţia publică de conducere prin Decizia preşedintelui forului superior şi Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, astfel încât excepţia invocată este întemeiată.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, Curtea a reţinut că temeiul juridic al deciziei nr. 324 din 23 aprilie 2009, ce face obiectul litigiului, îl constituie art. III alin. (1) şi alin. (11) din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, or, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională a constatat că Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, în considerarea faptului că au fost încălcate dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, în sensul că reglementările cuprinse în această ordonanţă „afectează" statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţie publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Deşi în art. 1 al deciziei contestate de reclamant se arată că a fost desfiinţată funcţia publică de director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Suceava, în realitate, a reţinut judecătorul fondului, a fost modificată doar titulatura postului de conducere, respectiv „director coordonator", însă, în aplicarea deciziei nr. 68 din 19 ianuarie 2010 a Curţii Constituţionale, persoana care a ocupat această nouă funcţie a fost eliberată ca urmare a încetării contractului de management.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva Sentinţei nr. 191 din 30 septembrie 2010 a Curţii de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului Bucureşti, invocând ca temei legal dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.
În cuprinsul motivelor de recurs, instituţia pârâtă susţine, în esenţă, că Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, în procedura de emitere a deciziei nr. 324 din 23 aprilie 2009, nu a acţionat în mod discreţionar, neexistând o marjă de apreciere în alegerea soluţiei ce trebuia adoptată, ci pur şi simplu a aplicat legea, respectiv OUG nr. 37/2009, care este de strictă şi imediată aplicabilitate pentru o autoritate publică.
Mai mult, precizează recurenta, prin Ordinul Ministrului Mediului nr. 625 din 21 mai 2009, s-a aprobat desfiinţarea în mod real a postului ce a fost ocupat de reclamant.
Ca urmare, Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului se vede pusă în imposibilitatea de a executa hotărârea judecătorească atacată, datorită faptului că funcţia de director executiv nu mai figurează în statul de funcţii şi în structura organizatorică.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
În temeiul art. 137 alin. (1) C. proc. civ., aplicabil şi în recurs, potrivit art. 316 coroborat cu art. 298 C. proc. civ., Înalta Curte, analizând cu prioritate excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-reclamant O.V., reţine că aceasta nu este fondată, în condiţiile în care cererea de promovare a căii de atac conţine toate menţiunile prevăzute de art. 3021 C. proc. civ., incluzând motivele de nelegalitate susţinute, ce pot fi încadrate în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., precum şi argumentele de fapt şi de drept, in extenso, pe care se întemeiază.
Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.
Intimatul-reclamant O.V. a supus controlului instanţei de contencios administrativ Decizia nr. 324 din 23 aprilie 2009, prin care a fost eliberat din funcţia de director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Suceava.
Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, potrivit căruia:
„(1) Funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanţă de urgenţă, care face parte integrantă din aceasta, precum şi adjuncţii acestuia, se desfiinţează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă".
Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluţiei adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecăţii se impune prezentarea unor scurte consideraţii cu privire la excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate este un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei; pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
Conform alin. (4) din articolul aflat în discuţie, deciziile Curţii Constituţionale se publică în M. Of. al României, iar de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Ca atare, deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul normativ.
Cu alte cuvinte, în situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, întreaga procedură de control a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ar fi lipsită de finalitate.
Pe acest aspect, poate fi amintită şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.
De asemenea, este de necontestat faptul că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituţie, a constatat că Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, ca urmare a faptului că această ordonanţă de urgenţă este lovită de un viciu de neconstituţionalitate, întrucât a fost adoptată de Guvern cu încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. 6 din Constituţie, potrivit cărora „Ordonanţele de urgenţă (…) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului (…)".
Totodată, este de necontestat faptul că OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din OUG nr. 105/2009, publicată în M. Of. nr. 668/06.10.2009 care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituţională în privinţa dispoziţiilor art. I pct. 1 - 5 şi 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa 1, cu motivarea că acestea conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele ce au constituit obiectul OUG nr. 37/2009, în privinţa neconstituţionalităţii căreia Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 1257/2009.
În plus, Curtea Constituţională a reţinut şi faptul că Guvernul, prin adoptarea OUG nr. 105/2009, a încălcat şi dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii.
Totodată, instanţa constituţională a precizat că, prin adoptarea OUG nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează, în alin. (4), situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din analiza acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În speţa de faţă, intimatul-reclamant a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie.
După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor OUG nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituţională, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanţei constituţionale se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul OUG nr. 37/2009.
În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine că eliberarea intimatului-reclamant din funcţia publică pe care o deţinea, în alte situaţii decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
Faţă de aspectele arătate, Înalta Curte reţine că întemeiat şi legal a apreciat instanţa de fond că actul administrativ atacat este nelegal fiind emis în temeiul unei Ordonanţe de urgenţă în privinţa căreia Curtea Constituţională a statuat că este neconstituţională.
Sunt neîntemeiate susţinerile din recurs referitoare la faptul că legalitatea deciziei contestate este validată de faptul că actul a fost emis în executarea prevederilor imperative ale art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009, întrucât legalitatea actului este afectată tocmai de viciul de constituţionalitate al prevederilor în temeiul şi în executarea cărora a fost emis.
Desfiinţarea funcţiei publice de conducere de director executiv a avut loc în baza OUG nr. 37/2009 şi a fost menţinută prin OUG nr. 105/2009, adică prin două acte normative adoptate cu nesocotirea normelor constituţionale.
Astfel, desfiinţarea postului deţinut de reclamant, consecutiv, prin cele 2 ordonanţe, este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanţe au fost declarate neconstituţionale.
În lumina considerentelor Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale, care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin OUG nr. 37/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a OUG nr. 37/2009, faţă de situaţia de fapt descrisă anterior, obligarea recurentei-pârâte la plata drepturilor salariale cuvenite funcţiei de director executiv începând cu data de 22 mai 2009 până la reîncadrarea reclamantului apare ca justă şi întemeiată, în condiţiile în care, ca urmare a actelor nelegale emise de către recurentă, intimatul a suferit în mod concret un prejudiciu, iar cariera acestuia a fost afectată din motive ce exclud culpa funcţionarului public.
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispoziţiilor art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-reclamant.
Respinge recursul declarat de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului Bucureşti împotriva Sentinţei nr. 191 din 30 septembrie 2010 a Curţii de Apel Suceava, Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 iunie 2011.
Procesat de GGC - CL
| ← ICCJ. Decizia nr. 3587/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3595/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
