ICCJ. Decizia nr. 3734/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi. Recurs

ROMÂNIA

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 3734/2011

Dosar nr. 913/57/2010

Şedinţa publică din 24 iunie 2011

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Instanţa de fon.

1.Acţiunea reclamantului

Prin acţiunea în contencios administrativ înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba-Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul U.D. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Mediului, ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună:

- obligarea pârâtei să-i plătească reclamantului drepturile salariale ce i se cuvin, după cum urmează: indemnizaţia de conducere de 50%, în cuantum de 960 lei/lună pentru perioada 23 mai 2009 – 31 mai 2010; salariul de bază în cuantum de 1.920 lei/lună pentru perioada 09 iulie 2009 – 31 mai 2010; sporul de vechime în cuantum de 25% pentru perioada 09 iulie 2009 – 31 mai 2010 şi diferenţa de 240 lei/lună pentru perioada 23 mai 2009 – 08 iulie 2009, precum şi celelalte drepturi acordate conform legislaţiei în vigoare angajaţilor din sistemul bugetar pentru perioada lucrată (prima de vacanţă, al 13 – lea salariu, concediu de odihnă);

- obligarea pârâtei la plata daunelor morale în cuantum de 24.000 lei pentru prejudiciul de imagine creat şi pentru faptul că reclamantul a fost nevoit să se reorienteze profesional.

În motivarea acţiunii reclamantul a susţinut că a avut calitatea de funcţionar public, iar din 5 aprilie 2004 a fost numit în funcţia de director executiv al Agenţiei Regionale pentru Protecţia Mediului Sibiu prin Ordinul nr. 12 din 05 aprilie 2004 emis de Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor.

Prin Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M., invocându-se dispoziţiile art. III alin. (1) şi (11) din OUG nr. 37/2009 şi art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) alin. (3) şi alin. (5) din Legea nr. 188/1999, s-a comunicat reclamantului termenul de preaviz, iar la data de 22 mai 2009 a fost eliberat din funcţie.

A mai arătat că executarea Deciziei nr. 320 din 23 aprilie 2009 a fost suspendată prin Sentinţa nr. 153 din 26 iunie 2009 a Curţii de apel Alba Iulia şi a fost anulată prin Decizia nr. 213 din 27 octombrie 2009 a aceleiaşi instanţe, ambele devenite irevocabile.

Reclamantul a susţinut că hotărârile judecătoreşti nu au fost puse în aplicare, astfel că a decis să se suspende din exercitarea funcţiei de execuţie pe care o deţinea-consilier clasa I,grad superior, treapta 1, şi să se reorienteze profesional, potrivit pregătirii şi pretenţiilor sale, ocupând funcţia de manager de proiect, câştigată prin concurs şi încasând lunar salariu în calitate de manager de proiect, conform contractului de muncă depus la dosar.

A apreciat că, în cazul în care cele două hotărâri ar fi fost puse în executare, daunele pricinuite ar fi fost minime, iar el nu ar fi fost nevoit să se reorienteze profesional.

În final a arătat că, întrucât Autoritatea Naţională pentru Protecţia Mediului a luat măsura reîncadrării sale, începând cu data de 01 iunie 2010, înţelege să solicite despăgubirile respective doar până la data de 31 mai 2010.

În drept a invocat dispoziţiile art. 18 alin. (4) lit. c) şi e) din Legea 554/2004.

2. Apărările pârâtei

Pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Mediului a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia tardivităţii, faţă de dispoziţiile art. 19 din Legea 554/2004, apreciind că termenul de prescripţie a început să curgă de la data de 08 iulie 2009 iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

A susţinut că raportul de serviciu a fost suspendat la iniţiativa reclamantului, la data de 08 iulie 2009, ca urmare a solicitării acestuia, după câştigarea concursului şi ocuparea postului de manager de proiect, apreciind că ar fi justificate doar drepturile salariale ce puteau fi obţinute în perioada 23 mai 2009 – 08 iulie 2009 şi numai diferenţa dintre venitul obţinut efectiv şi cel care i s-ar fi cuvenit pentru funcţia de conducere ocupată.

2. Soluţia instanţei de fon.

Prin sentinţa nr. 266/F/CA din 8 noiembrie 2010, Curtea de Apel Alba-Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia tardivităţii acţiunii, a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul U.D., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului şi a obligat pârâta să-i plătească reclamantului cu titlu de despăgubiri drepturile salariale restante pentru perioada 23 mai 2009 – 31 mai 2010, după cum urmează: indemnizaţia de conducere de 50%, în cuantum de 960 lei/lună pentru perioada 23 mai 2009 – 31 mai 2010; salariul de bază în cuantum de 1.920 lei/lună pentru perioada 09 iulie 2009 – 31 mai 2010; sporul de vechime în cuantum de 25% pentru perioada 09 iulie 2009 – 31 mai 2010 şi diferenţa de 240 lei/lună pentru perioada 23 mai 2009 – 08 iulie 2009, precum şi celelalte drepturi acordate conform legislaţiei în vigoare angajaţilor din sistemul bugetar pentru perioada lucrată, plus 3.000 lei cu titlul de daune morale.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut următoarele:

- În ceea ce priveşte excepţia tardivităţii introducerii acţiunii s-a constatat că, raportat la dispoziţiile art. 19 alin. (1) din Legea 554/2004 şi având în vedere că actul a cărui anulare s-a solicitat şi-a produs efectele începând cu data de 22 mai 2009, iar paguba constă în drepturile salariale ce s-ar fi cuvenit reclamantului pentru funcţia de conducere, în condiţiile în care reintegrarea pe această funcţie, ca efect al hotărârii judecătoreşti de anulare a actului, s-a realizat doar la 01 iunie 2010, rezultă că termenul de prescripţie de 1 an a început să curgă din 01 iunie 2010, întrucât numai la acest moment prejudiciul a devenit cert (cuantumul drepturilor salariale putea fi evaluat).

Deoarece acţiunea a fost introdusă la data de 09 iulie 2010, s-a apreciat ca fiind formulată cu respectarea dispoziţiilor art. 19 alin. (1) şi (2), raportat la art. 11 alin. (2) din Legea 554/2004, excepţia tardivităţii fiind respinsă ca neîntemeiată.

- Pe fondul cauzei, s-a constatat că este întemeiată solicitarea reclamantului de obligare a pârâtei la plata drepturilor salariale cuvenite, atâta timp cât eliberarea reclamantului din funcţia publică de conducere s-a realizat în mod nelegal.

A mai apreciat instanţa de fond că perioada pentru care se justifică acordarea acestor drepturi este demarcată ca moment iniţial de data punerii în executare a Ordinului atacat (23 mai 2009) în timp ce momentul final îl constituie data până la care ar fi avut dreptul la această remuneraţie, respectiv până la reintegrarea sa pe funcţie – 01 iunie 2010.

A mai reţinut prima instanţă că, raportat la dispoziţiile art. 106 alin. (1) din Legea 188/1999, natura juridică a drepturilor solicitate de reclamant este aceea a unei despăgubiri pentru prejudiciul creat şi este în strânsă legătură doar cu faptul generator, reprezentat în speţă de emiterea Deciziei nr. 320 din 23 aprilie 2009, toate celelalte evenimente fiind ulterioare acestuia şi determinate de el.

În acest context, s-a constatat că nu poate fi reţinută ca relevantă susţinerea pârâtei conform căreia reclamantul a solicitat transferul său pe o funcţie de execuţie, atâta timp cât această solicitare este ulterioară eliberării lui forţate din funcţia de conducere şi determinată de aceasta.

În continuare, a apreciat instanţa de fond că nu poate fi primită condiţionarea cuantumului despăgubirilor de modalitatea de obţinere a veniturilor ulterior producerii efectelor de către actul atacat (respectiv dacă reclamantul ocupă o altă funcţie sau desfăşoară o altă activitate remunerată), întrucât între aceasta şi faptul generator nu există legătură de cauzalitate.

În acest context, s-a apreciat că nu este relevantă nici apărarea pârâtei privind solicitarea reclamantului de a se dispune suspendarea raportului de serviciu a acestuia, începând cu data de 08 iulie 2009, în condiţiile în care, la acest moment el ocupa o funcţie de execuţie iar motivul acţiunilor sale ulterioare este tocmai neocuparea funcţiei de conducere.

Pe acest aspect, a concluzionat prima instanţă în sensul că generarea acestui prejudiciu este imputabilă exclusiv pârâtei, care nu a înţeles să facă aplicarea dispoziţiilor art. 14 alin. (4) teza I din Legea 554/2004, încă de la momentul suspendării executării actului atacat, respectiv din data de 26 iunie 2009 când a fost pronunţată sentinţa nr. 153/2009.

- Referitor la cererea privind acordarea daunelor morale, instanţa de fond a apreciat-o întemeiată, faţă de dispoziţiile art. 18 alin. (3) din Legea 554/2004 şi faţă de împrejurarea că reclamantul a suferit un prejudiciu de imagine, ca urmare a schimbării intempestive din funcţia pe care o exercita cu profesionalism şi a refuzului nejustificat de punere în executare a hotărârilor judecătoreşti în termen util.

A concluzionat instanţa de fond în sensul că simpla anulare a actului emis nu asigură o reparare a prejudiciului de imagine suferit de reclamant, iar justificarea emiterii actului administrativ individual, prin invocarea dispoziţiilor OUG nr. 37/2009 nu este suficientă pentru a împiedica acordarea daunelor morale.

II. Instanţa de recurs

1.Criticile pârâtei

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Mediului, care a criticat-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, arătând că drepturile salariale restante pentru perioada 23 mai 2009 – 31 mai 2010 pe care a fost obligată să le plătească intimatului erau prescrise, în raport de termenele prevăzute de art. 8, art. 11 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, întrucât intimatul – reclamant U.D. a introdus cererea de chemare în judecată pentru plata despăgubirilor, separat de acţiunea în anulare a actului administrativ individual contestat , respectiv la 9 iulie 2010, cu mult peste termenul de 1 an de la data comunicării actului - 23 aprilie 2009, când s-a emis Decizia Preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului nr. 320/23-04- 2009.

În subsidiar, recurenta a arătat că data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei este data de 8 iulie 2009, când a fost suspendat la cererea sa din funcţia publică de execuţie şi în raport de această dată drepturile salariale ce formează obiectul prezentului litigiu fiind prescrise.

Pe fondul cauzei s-a arătat că în mod eronat intimatului – reclamant i-au fost acordate drepturile salariale solicitate de la 23 mai 2009 la 31 mai 2010, fără a fi analizată corect situaţia de fapt care a generat litigiul.

Recurenta a susţinut că intimatul – reclamant a fost eliberat din funcţia de director executiv prin Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009 a Preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului şi numit în funcţia de consilier, clasa I, grad superior, treapta 1 de salarizare în cadrul aceleiaşi instituţii, prin Decizia nr. 464 din 21 mai 2009, în urma opţiunii personale înregistrată sub nr. 2517 din 21 mai 2009, iar prin Decizia nr. 262 din 10 iunie 2009 a fost desemnat să îndeplinească atribuţii de coordonare a implementării activităţilor prevăzute în proiectul „Parteneriat pentru un mediu curat, reducerea deşeurilor şi dezvoltare durabilă în Regiunea 7 Centru" ca manager de proiect , solicitând la data de 8 iulie 2009, suspendarea din funcţia publică deţinută, până la finalizarea proiectului, respectiv până la 30 aprilie 2011.

Recurenta a învederat că în mod nejustificat s-au acordat intimatului – reclamant despăgubiri pe perioada suspendării raporturilor de muncă din iniţiativa sa, acesta optând pentru varianta mai avantajoasă de manager de proiect, astfel încât, în situaţia admiterii acţiunii, recurenta apreciază că diferenţa de drepturi băneşti cuvenită intimatului, respectiv între drepturile băneşti încasate ca şi consilier clasa I, grad superior, treapta 1 şi cele care i s-ar fi cuvenit în calitate de director executiv, nu-i putea fi acordată decât pentru perioada 23 mai 2009 – 8 iulie 2009.

S-a mai susţinut că nu se justifică acordarea daunelor morale, deoarece emiterea deciziei nr. 320/2009 de către preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului nu este o faptă ilicită, aceasta reprezentând un act administrativ individual emis conform dispoziţiilor legale în vigoare la acea dată, care sunt de strictă şi imediată aplicare pentru orice instituţie publică, iar intimatul – reclamant nu a probat nici prejudiciul moral pretins suferit şi nici nu a dovedit în ceea ce anume constă legătura de cauzalitate dintre fapta pretins ilicită şi presupusul prejudiciu moral, astfel încât nu erau îndeplinite condiţiile legale pentru acordarea daunelor morale.

2. Apărările intimatului

În temeiul art. 308 alin. (2) C. proc. civ. intimatul a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că este neîntemeiată excepţia tardivităţii introducerii acţiunii, întrucât Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009 prin care s-a desfiinţat funcţia publică de conducere ocupată, de director executiv, a fost suspendată prin sentinţa nr. 153 din 26 iunie 2006 a Curţii de Apel Alba Iulia şi anulată prin Decizia nr. 213 din 27 octombrie 2009 a aceleiaşi instanţe.

Intimatul a arătat că şi pe fond sentinţa criticată este corectă, întrucât a fost obligat să se reorienteze profesional, deşi din anul 1991 a fost angajat al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Sibiu, parcurgând toate etapele de promovare profesională, destituirea sa din funcţia publică de conducere ocupată având ecou în rândul comunităţii, creându-i probleme de imagine, dar şi probleme de reconversie profesională, care au necesitat cheltuieli suplimentare.

3. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa criticată prin prisma motivelor de recurs, ţinând cont de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte reţine următoarele:

Obiectul cererii de chemare în judecată cu care intimatul – reclamant U.D. a investit instanţa de contencios administrativ l-au reprezentat drepturile salariale pretins cuvenite pentru perioada 31 mai 2009 – 31 mai 2010, ca urmare a eliberării sale din funcţia de director executiv al Agenţiei Regionale pentru Protecţia Mediului Sibiu, prin Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009, emisă de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului.

Această decizie a format obiectul unui alt proces, fiind suspendată executarea sa prin sentinţa nr. 153 din 26 iunie 2009 a Curţii de Apel Alba Iulia, Decizia fiind anulată prin sentinţa nr. 213 din 27 octombrie 2009 a aceleiaşi instanţe.

Prin urmare, în speţă sunt incidente dispoziţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere şi în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie, care este de 1 an conform alin. (2) din acelaşi text, curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Nu se poate susţine că data la care intimatul a cunoscut întinderea pagubei era data comunicării deciziei nr. 320 din 23 aprilie 2009, pe care intimatul a contestat-o în instanţă solicitând şi suspendarea acesteia, ci data la care a solicitat suspendarea din funcţia publică, ca urmare a câştigării unui concurs pentru desemnarea sa în calitate de manager de proiect, în afara instituţiei publice recurente, respectiv data de 8 iulie 2009.

Cererea de chemare în judecată formulată de intimatul – reclamant pentru drepturi băneşti cuvenite ca urmare a îndepărtării sale din funcţia publică de conducere a fost expediată la Curtea de Apel Alba Iulia la data de 6 iulie 2010, potrivit plicului de la fila 31 dosar fond, deci cu respectarea termenului de 1 an prevăzut de art. 19 alin. (2), raportat la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, fiind nefondată excepţia de tardivitate a introducerii acţiunii ridicată de recurenta – pârâtă.

Pe fondul cauzei, se constată că după eliberarea intimatului din funcţia publică de conducere de director executiv în cadrul Agenţiei Regionale pentru Protecţia Mediului Sibiu, prin Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009 emisă de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului, intimatul a fost numit în funcţia de consilier clasa I, grad profesional superior, treapta 1 de salarizare, prin Decizia nr. 464 din 21 mai 2009 a Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului – fila 11 dosar fond, iar prin Decizia nr. 351 din 1 iunie 2010 a aceleiaşi instituţii a fost numit director executiv al Agenţiei Regionale pentru Protecţia Mediului Sibiu, în baza sentinţei nr. 213/2009 a Curţii de Apel Alba Iulia - fila 24 dosar fond, prin Decizia nr. 74 din 27 iulie 2009 suspendându-se raportul de serviciu al intimatului , la solicitarea acestuia, până la data de 30 aprilie 2011, ca urmare a exercitării, de către acesta, a atribuţiilor de manager proiect, în afara instituţiei publice la care a funcţionat.

Se constată că intimatul – reclamant, chiar dacă nu a mai ocupat efectiv funcţia publică de conducere de director executiv, a ocupat o funcţie publică de execuţie în cadrul Agenţiei Regionale pentru Protecţia Mediului Sibiu, până la data de 8 iulie 2009, când a solicitat suspendarea din funcţia publică, ca urmare a câştigării unui concurs, devenind managerului unui proiect ce urma să se realizeze în afara instituţiei recurente, cererea fiindu-i aprobată prin Decizia nr. 74 din 27 iulie 2009 emisă de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului.

Faţă de această situaţie, în mod greşit i-au fost acordate intimatului drepturile băneşti pentru perioada 23 mai 2009 – 31 mai 2010, deşi acesta era îndreptăţit să pretindă numai diferenţele salariale între funcţia publică de conducere pe care a ocupat-o şi sumele încasate efectiv ca funcţionar public de execuţie - consilier clasa I, grad superior, treapta 1, numai până la data de 9 iulie 2009, întrucât la 8 iulie 2009 acesta a solicitat suspendarea raporturilor de serviciu, pentru a ocupa un post de manager proiect, fără legătură cu instituţia publică recurentă.

În privinţa cuantumului drepturilor băneşti cuvenite, se constată că despăgubirile ce pot fi solicitate în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 privesc prejudiciul efectiv suferit prin anularea actului administrativ de către persoana vătămată, în speţă acest prejudiciu reprezentând diferenţa de drepturi băneşti ce s-ar fi cuvenit intimatului dacă ar fi ocupat în continuare funcţia publică de conducere de director executiv şi cele încasate, prin exercitarea funcţiei de execuţie de consilier.

A interpreta şi a considera că persoanele înlăturate dintr-o funcţie publică de conducere au dreptul la despăgubiri salariale corespunzătoare acestei funcţii, independent de faptul că au fost încadrate într-un alt post şi au realizat venituri, înseamnă a recunoaşte juridic posibilitatea unei îmbogăţiri fără justă cauză, deoarece în calitate de funcţionar public o persoană nu poate realiza alt venit, însă printr-o hotărâre judecătorească s-ar ajunge la o situaţie care contravine reglementărilor Legii nr. 188/1999, completată cu Legea 161/2003 – art. 94 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, ceea ce este inadmisibil.

Din Decizia nr. 464/2009 a Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului rezultă că intimatul a avut acelaşi salariu de bază, de 1920 lei, ca şi cel corespunzător funcţiei publice de conducere, acelaşi spor de vechime de 25%, astfel încât nu se justifică acordarea acestor drepturi salariale care au fost deja încasate de intimat, în acelaşi cuantum, chiar dacă a ocupat o funcţie publică de execuţie, urmând ca recurenta – pârâtă să fie obligată să-i plătească numai indemnizaţia de conducere de 50% pe perioada 23 mai 2009 – 9 iulie 2009 şi diferenţa de 240 lei pe lună, pentru aceeaşi perioadă.

Şi ultima critică formulată de recurentă, care vizează acordarea greşită a daunelor morale este întemeiată, întrucât desfiinţarea funcţiei publice de conducere ocupată de intimat nu a fost rezultatul unei fapte ilicite, Decizia nr. 320/2009 a Preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului fiind emisă în temeiul OUG nr. 37/2009, pe care instituţiile publice centrale vizate de acest act normativ aveau obligaţia să o pună în executare.

Pe de altă parte, nu s-a făcut dovada prejudiciului moral pretins suferit de intimatul–reclamant, în sensul ştirbirii reputaţiei, imaginii sau înjosirii şi umilirii intimatului, simplele afirmaţii privind lezarea imaginii sale nefiind o probă, în sensul în care intimatul avea obligaţia să o administreze, potrivit art. 1159 C. civ. şi nici dovada legăturii de cauzalitate, între presupusa paguba morală şi acţiunea pretins abuzivă a instituţiei recurente, astfel încât urmează a se respinge capătul de cerere privind acordarea daunelor morale, ca nefondat.

4. Soluţia instanţei de recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea contenciosului administrativ 554/2004, Înalta Curte va admite recursul pârâtei şi va modifica în parte sentinţa atacată, în sensul că va admite în parte acţiunea reclamantului U.D. şi va obliga recurenta – pârâtă să-i plătească acestuia drepturi salariale constând în indemnizaţia de conducere de 50% aferentă perioadei 23 mai 2009 – 9 iulie 2009 şi diferenţa de 240 lei/lună pentru aceeaşi perioadă, urmând a se respinge în rest celelalte capete de cerere.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, împotriva sentinţei civile nr. 266/F/CA din 8 noiembrie 2010 a Curţii de Apel Alba–Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal .

Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că, admite în parte acţiunea reclamantului U.D. şi obligă pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului să-i plătească despăgubiri reprezentând drepturi salariale, după cum urmează: indemnizaţia de conducere de 50% aferentă perioadei 23 mai 2009 – 9 iulie 2009 şi diferenţa de 240 lei/lună pentru aceeaşi perioadă.

Respinge în rest celelalte capete de cerere din acţiune.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 iunie 2011.

Vezi și alte spețe de contencios administrativ:

Comentarii despre ICCJ. Decizia nr. 3734/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi. Recurs