ICCJ. Decizia nr. 3738/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3738/2011
Dosar nr. 922/64/2010
Şedinţa publică din 24 iunie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC F.P. SRL a chemat în judecată pe pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună suspendarea procesului-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de pârâtă până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anularea acestui act administrativ fiscal.
Pârâta a formulat întâmpinare (filele 151-166 dosar) în care a invocat excepţia prematurităţii acţiunii, cu motivarea că actul administrativ fiscal dedus judecăţii nu a fost transmis la Direcţia Generală a Finanţelor Publice Covasna pentru demararea procedurii de executare silită, iar contestaţia administrativă formulată de reclamantă împotriva acestuia este în curs de soluţionare.
Pe fondul cauzei, pârâta a solicitat respingerea acţiunii reclamantei, întrucât nu s-a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor cumulative impuse de art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 193 din 13 decembrie 2010, a respins excepţia prematurităţii cererii de suspendare invocată de pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, a admis acţiunea reclamantei SC F.P. SRL şi a suspendat executarea procesului-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de pârâtă până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anularea acestui act administrativ fiscal.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
1) Excepţia prematurităţii acţiunii este nefondată, întrucât pentru admisibilitatea acestei cereri este necesar ca reclamanta să probeze faptul că a înregistrat contestaţia administrativă, fără a avea relevanţă dacă aceasta a fost sau nu soluţionată până la momentul sesizării instanţei de contencios administrativ.
2) În speţă, sunt îndeplinite condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 55/2004, modificată.
Astfel, procesul-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de pârâtă a fost contestat de reclamantă în procedura administrativă în termenul legal (a se vedea filele 13-18 dosar), iar societatea a făcut dovada plăţii cauţiunii în cuantumul fixat de instanţă.
Prin actele prezentate la dosarul cauzei, reclamanta a probat existenţa cazului bine justificat, în condiţiile în care există serioase dubii cu privire la cuantumul debitului reţinut pentru rambursarea fondurilor, pe motivul nerespectării prevederilor contractului de finanţare nr. C110302671500095 din 2 februarie 2007, câtă vreme reclamanta era deja în faza trecerii la producţia efectivă.
Pentru a dispune suspendarea actului administrativ fiscal dedus judecăţii, prima instanţă a avut în vedere şi ordonanţa de luare a măsurilor asigurătorii depusă de Parchetul DNA al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Serviciul Teritorial Braşov din 24 noiembrie 2010 (filele 218-219 dosar) şi copia procesului-verbal de sechestru (fila 220 dosar) privind instituirea sechestrului asupra bunurilor învinuiţilor L.A. şi I.I. din Sf. Gheorghe până la concurenţa sumei de 2.738.247,02 lei.
Pe de altă parte, curtea de apel a reţinut că, în cauză, este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente, întrucât reclamanta a prezentat documente cu privire la obiectul de activitate al societăţii şi membrii săi, precum şi în legătură cu statutul acesteia.
De asemenea, reclamanta a probat faptul că a achitat către bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat datoriile scadente.
În plus, prima instanţă a avut în vedere că sunt în curs de cercetare faptele săvârşite de învinuiţii L.A. şi I.I. şi că, prin măsurile de sechestru instituite asupra bunurilor acestora, se poate asigura acoperirea eventualului prejudiciu reţinut prin actul de constatare dedus judecăţii, fără să mai fie nevoie să fie executate silit bunurile societăţii reclamante şi fără a se bloca întregul program aflat în derulare şi activitatea reclamantei pentru care s-au făcut mari eforturi financiare.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii cererii de suspendare ca neîntemeiată.
În motivarea căii de atac, încadrabilă în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate:
Prima instanţă a soluţionat greşit excepţia prematurităţii acţiunii, întrucât nu a ţinut seama de faptul că era în curs de soluţionare contestaţia administrativă şi că nu a întreprins măsuri pentru executarea silită a debitului înscris în procesul-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010.
Pe de altă parte, intimata-reclamantă nu a indicat în cuprinsul cererii de chemare în judecată nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ atacat.
În opinia recurentei, în cazul de faţă, este evident faptul că aparenţa dreptului este în favoarea sa, iar emiterea actului administrativ fiscal atacat reprezintă consecinţa nerespectării dispoziţiilor legale şi contractuale asumate.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, recurenta a arătat că, din materialul probator existent la dosar, nu rezultă pericolul care ar conduce la necesitatea admiterii cererii de suspendare.
Mai precis, în conţinutul acţiunii, reclamanta nu a indicat niciun element care ar determina o pagubă iminentă şi nu a probat o astfel de pagubă.
Executarea unei obligaţii bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea contenciosului administrativ.
Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, însă, din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului.
Intimata SC F.P. SRL a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat (filele 39-46 dosar).
Analizând sentinţa atacată, în raport de criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul declarat de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Obiectul cererii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea procesului-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de recurentă până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anularea acestui act administrativ fiscal.
Prin acest act administrativ, autoritatea recurentă a stabilit faptul că intimata a încălcat prevederile contractului de finanţare nr.C110302671500095 din 2 februarie 2007 şi ale Legii nr. 316/2001, motiv pentru care i s-a imputat suma de 3.342.764,62 lei, la care s-au adăugat dobânzi şi penalităţi.
În primul rând, instanţa de control judiciar apreciază că este corectă soluţia primei instanţe în legătură cu excepţia prematurităţii acţiunii invocată de recurenta-pârâtă.
Într-adevăr, din conţinutul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă faptul că este necesară înregistrarea contestaţiei administrative la autoritatea competentă fără a fi nevoie să se aştepte soluţionarea acesteia, prin emiterea deciziei administrative, pentru a putea fi sesizată instanţa de contencios administrativ cu cererea de suspendare.
Intimata-reclamantă a înregistrat contestaţia administrativă la autoritatea recurentă sub nr. 25.040 din 15 noiembrie 2010 (a se vedea fila 13 dosar fond) şi a formulat cererea de suspendare la instanţa de contencios administrativ la aceeaşi dată.
Ca atare, împrejurările relevate de recurentă în susţinerea acestei excepţii nu prezintă nicio importanţă juridică.
În al doilea rând, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
În plus, instituţia juridică analizată trebuie să ofere cetăţeanului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează şi Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, în mod indiscutabil, procesul-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 este un act administrativ fiscal.
De asemenea, în cauză, a fost îndeplinită condiţia procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat.
Aspectele care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ-fiscal solicitat a fi suspendat sunt legate de aparenta încălcare a dispoziţiilor legale aplicabile în materie, astfel cum au fost prezentate în cererea de chemare în judecată.
Mai precis, există o îndoială serioasă cu privire la faptul că suma nominalizată în actul administrativ-fiscal dedus judecăţii constituie o creanţă rezultată din nereguli, în sensul prevederilor OG nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente, utilizate necorespunzător.
Astfel, conform art. 2 lit. a) din OG nr. 79/2003, „neregulă", în sensul acestui act normativ, reprezintă „orice abatere de Ia legalitate, regularitate şi conformitate, în raport cu dispoziţiile legale naţionale şi/sau comunitare, precum şi cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziţii, care prejudiciază bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi bugetele din care provine cofinanţarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită."
Sub acest aspect, art. 1 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a OG nr. 79/2003, aprobate prin HG nr. 1306/2007, prevede în mod expres că termenii de „legalitate, regularitate şi conformitate" vor avea sensul definit în OG nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, cu modificările ulterioare.
În acelaşi sens, art. 3 alin. (1) din OG nr. 79/2003 prevede că „Obiectul constatării existenţei creanţelor bugetare îl constituie stabilirea neregulilor, prejudiciilor şi/sau a persoanelor juridice ori fizice debitoare, ca urmare a nerespectării legalităţii, conformităţii şi regularităţii utilizării şi administrării fondurilor comunitare şi a fondurilor de cofinanţare aferente."
Ca atare, din interpretarea prevederilor normative anterior citate rezultă că, în măsura în care se constată existenţa unei nereguli, cu alte cuvinte a unei încălcări a legalităţii, regularităţii sau conformităţii, organul de control va stabili prejudiciul care rezultă din respectiva neregulă şi va dispune recuperarea sumelor necesare acoperirii acestui prejudiciu, sume care vor reprezenta o creanţă bugetară născută din nereguli, în sensul acestui act normativ.
Or, în speţă, există o îndoială în sensul că, în utilizarea şi administrarea de către intimată a fondurilor europene ar fi survenit nereguli, în sensul avut în vedere de OG nr. 79/2003.
Legalitatea procesului-verbal de constatare contestat este discutabilă, în raport de argumentele care vor fi relevate în cele ce urmează.
Astfel, la data întocmirii acestui act administrativ fiscal, autoritatea emitentă avea cunoştinţă de existenţa dosarului penal nr. 39/P/2010 al DNA – Serviciul Teritorial Braşov.
La data de 27 decembrie 2010, a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Covasna dosarul penal nr. 4750/119/2010 în care s-a dispus trimiterea în judecată a inculpaţilor L.A. Sr. (preşedinte al comisiei de achiziţii) şi I.I. (administratorul firmei SC M.M. SRL care a câştigat licitaţia) pentru săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 181 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 78/2000, republicată, şi art. 215 alin. (1)-(3) şi (5) C. pen., cauza având primul termen de judecată la data de 26 ianuarie 2011.
În această cauză penală, la data de 25 ianuarie 2011, recurenta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit s-a constituit parte civilă, în temeiul art. 15 alin. (1) C. proc. pen., cu suma de 3.650.992 lei, reprezentând prejudiciu şi majorări de întârziere, solicitând obligarea inculpaţilor L.A. Sr. şi I.I. la plata acestei sume (a se vedea filele 48-51 dosar recurs).
Ca atare, procesul-verbal de constatare atacat este aparent nelegal prin prisma faptului că se poate ajunge la o dublă impunere, ca urmare a constituirii ca parte civilă a Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit în procesul penal mai sus individualizat.
Se poate aprecia că, prin poziţia adoptată, recurenta a încălcat principiul potrivit căruia „penalul ţine în loc civilul".
În dosarul nr. 4750/119/2010 al Tribunalului Covasna, secţia penală, autoritatea recurentă s-a constituit ca parte civilă cu suma pe care a impus-o în procesul-verbal de constatare, astfel că s-a urmărit recuperarea pretinsului prejudiciu prin două căi juridice distincte, ceea ce nu poate fi primit.
În opinia instanţei de control judiciar, dacă s-ar accepta dualismul încriminării, prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti de către instanţa penală care să soluţioneze şi latura civilă a cauzei şi prin emiterea procesului-verbal de constatare de faţă, s-ar ajunge la un principiu inadmisibil, cel al dublei impuneri.
Cu alte cuvinte, soluţia obţinerii unui titlu de creanţă ţine exclusiv de soluţia pronunţată în dosarul penal pentru starea de fapt reţinută în procesul-verbal de impunere contestat astfel că, dacă se va reţine săvârşirea infracţiunii printr-o hotărâre judecătorească definitivă, aceasta ar atrage, sub aspectul laturii civile, răspunderea pentru prejudiciul cauzat de persoanele fizice şi ar constitui titlu de creanţă, în condiţiile art. 3 alin. (2) lit. b) din OG nr. 79/2003, republicată.
În consecinţă, întrucât autoritatea recurentă a procedat la emiterea procesului-verbal de constatare atacat în prezenta cauză, se poate afirma că există dubii cu privire la legalitatea sa.
De asemenea, în cauză, este îndeplinită şi condiţia prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.
Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din legea în discuţie, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Putem aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.
În opinia Înaltei Curţi, în mod corect prima instanţă a reţinut faptul că plata debitului imputat intimatei este de natură să determine consecinţe imediate asupra derulării contractelor pe care aceasta le-a încheiat şi asupra salariaţilor.
În altă ordine de idei, cuantumul creanţei fiscale, raportat la situaţia financiară a societăţii intimate ar conduce la imposibilitatea continuării activităţii sale, urmare a neachitării drepturilor salariale şi a lipsei fondurilor băneşti necesare aprovizionării cu materii prime.
În fine, trebuie amintit şi faptul că, în cadrul procesului penal, au fost instituite măsuri asigurătorii, după cum s-a relevat de către prima instanţă.
Pe de altă parte, Înalta Curte reţine faptul că prima instanţă a făcut o aplicare greşită a art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte momentul până la care se poate suspenda actul administrativ într-o asemenea procedură.
Mai precis, măsura suspendării poate dura doar până la momentul pronunţării instanţei de fond investită cu soluţionarea cererii de anulare.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica în parte sentinţa atacată, în sensul că va dispune suspendarea procesului-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit până la pronunţarea instanţei de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, împotriva sentinţei nr. 193 din 13 decembrie 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică, în parte, sentinţa atacată în sensul că dispune suspendarea executării procesului verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 încheiat de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, până la pronunţarea instanţei de fond.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 iunie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3737/2011. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 3739/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
