ICCJ. Decizia nr. 3792/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3792/2011
Dosar nr. 1141/33/2010
Şedinţa publică de la 28 iunie 2011
Asupra recursurilor de faţă:
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa nr. 364 din 7 octombrie 2010, Curtea de Apel Cluj – secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată şi precizată de reclamantul R.R., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi a obligat pârâţii, în solidar, la plata către reclamant a sumei de 21.522,72 lei, cu titlu de despăgubiri, şi a sumei de 1279,30 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată. Prin aceeaşi sentinţă au fost respinse, ca neîntemeiate, excepţiile invocate de pârâţi.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut următoarele:
I. Cu privire la excepţii.
1. Acţiunea este fundamentată în drept pe dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, care are denumirea marginală „acţiuni împotriva ordonanţelor Guvernului”.
Având în vedere această calificare dată acţiunii promovată de reclamant, prima instanţă a procedat la analizarea excepţiilor invocate de pârâţi, conform dispoziţiilor art. 137 C. proc. civ.
2. Cât priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice, instanţa de fond reţine că Guvernul prin emiterea ordonanţelor de urgenţă a acţionat în virtutea dispoziţiilor constituţionale care-i consacră atribuţia legislativă prin mecanismul excepţional al delegării legislative ce îşi are originea direct în dispoziţiile constituţionale reglementate de art. 115 alin. (4)-(8) din Constituţia României, ca abatere de la regula de principiu consacrată de Legea fundamentală în art. 61 alin. (1).
Arată prima instanţă că problema ce se pune în speţă, mai ales sub unghiul de aplicare al art. 9 din Legea nr. 554/2004, este aceea dacă Statul în numele căruia Guvernul angajează şi exercită funcţia legislativă răspunde solidar cu acesta din urmă pentru modalitatea defectuoasă de exercitare a acestei funcţii.
Din interpretarea dispoziţiilor art. 37 din Decretul nr. 31/1954, prima instanţă reţine că Statul nu poate răspunde pentru obligaţii proprii ale organelor sale, născute în urma unor raporturi juridice în care organele sale, şi nu Statul însuşi are calitatea de parte; numai că, în cazul raportului juridic de natură legislativă, subiectele acestuia sunt pe de o parte Statul ca titular al funcţiei legislative şi nu organul care a adoptat actul cu forţă legislativă şi particularul căruia îi este destinată norma şi care obligaţia să o respecte, eventualul prejudiciu ce s-ar naşte din modalitatea defectuoasă de legiferare şi care ar antrena astfel o pagubă în patrimoniul particularului este cauzat tocmai de acest raport juridic de natură legislativă care s-a născut în urma adoptării de către Stat prin organele sale a unui act legislativ neconstituţional.
Instanţa de fond reţine că obligaţiile de legiferare ce se deduc din exercitarea atribuţiilor constituţionale ca efect al delegării legislative nu sunt obligaţii proprii ale organului care a acţionat în numele statului ci ale statului însuşi, numai astfel putându-se interpreta dispoziţia consacrată de art. 126 alin. (5) din Constituţie, conform căreia se poate atrage răspunderea pentru prejudiciile cauzate de ordonanţe neconstituţionale, premisa atragerii răspunderii fiind tocmai exercitarea defectuoasă, ilicită şi culpabilă, a obligaţiilor statului generată de comportamentul ilicit al Guvernului în calitatea acestuia de mandatar al exercitării atribuţiilor statului.
Acest aspect al responsabilităţii statului, apreciază instanţa de fond, poate fi examinat şi din punct de vedere convenţional, mai precis în sensul de a şti dacă în exercitarea prerogativei de judecător prim al Convenţiei, judecătorul naţional ar putea atrage răspunderea statului nu ca subiect de drept internaţional (aşa cum o face Curtea Europeană a Drepturilor Omului pe baza normelor de drept internaţional) ci ca subiect de drept intern pe baza şi în aplicare principiului subsidiarităţii.
De asemenea, se arată în considerentele sentinţei atacate, este evident, că una din garanţiile respectării întocmai a drepturilor omului revine în primul rând statului ca parte la Convenţie şi aceasta se exprimă prin organele sale interne: legislativ, executiv şi judecătoresc.
Cu toate acestea, reţine judecătorul fondului, atunci când normele ce ocrotesc şi consacră drepturi ale omului sunt încălcate, jurisdicţia internă este autorizată de Convenţie şi practica C.E.D.O. să acţioneze pentru asanarea încălcării având la bază în special principiul subsidiarităţii în materie.
Într-o astfel de ambianţă legală şi convenţională, prima instanţă apreciază că poate fi atrasă răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin acţiunii defectuoase de legiferare săvârşite de Guvern, mai ales prin receptarea pe cale direct şi prioritară a dispoziţiilor Convenţiei în special a art. 6, 13 respectiv art. 1 din Primul Protocol prin efectul dispoziţiilor art. 20 alin. (2) şi ale art. 21 alin. (2) din Constituţie.
Din această perspectivă, se arată în considerentele sentinţei atacate, Statul Român reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice are calitate procesuală pasivă în acţiunea de contencios administrativ ce are ca obiect despăgubiri exercitată de reclamant conform dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004.
3. Cât priveşte excepţia de inadmisibilitate invocată de ambii pârâţi, instanţa de fond a reţinut că aceasta nu este întemeiată, întrucât, în raport cu dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cauză nu era necesară parcurgerea procedurii plângerii prealabile, fiind în prezenţa unei acţiuni introduse de persoane vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe.
4. Cât priveşte excepţia tardivităţii acţiunii, invocată de pârâtul Guvernul României, prima instanţă a considerat că este neîntemeiată, faţă de prevederile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora termenul de decădere de un an, începe să curgă de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în M. Of. al României, Partea I.
Or, reţine instanţa de fond, în speţă, acţiunea reclamantului vizează prejudicii cauzate prin neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 151/2008 şi, respectiv, O.U.G. nr. 1/2009; decizia Curţii Constituţionale nr. 842 din 2 iunie 2009 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ a fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 464 din 6 iulie 2009, iar acţiunea a fost introdusă la data de 5 iulie 2010, aceasta fiind data sesizării instanţei conform art. 104 C. proc. civ. (data poştei aplicată de oficiul poştal de expediţie pe plicul de corespondenţă transmis recomandat).
Totodată, se arată în considerentele sentinţei atacate, Decizia Constituţionale nr. 989 din 30 iunie 2009, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2 şi 3 din O.U.G. nr. 151/2008 şi a celor ale art. 2 şi art. 3 din O.U.G. nr. 1/2009, a fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009.
Reţine prima instanţă că, faţă de dispoziţiile art. 101 alin. (3) C. proc. civ., termenul de un an reglementat de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 s-ar fi împlinit la data de 6 iulie 2010, respectiv la data de 31 iulie 2010, iar cum acţiunea a fost introdusă cu o zi înainte de împlinirea primului termen, respectiv cu 26 de zile înainte de împlinirea celui de-al doilea termen, se constată că acţiunea este introdusă în termenul legal.
II. Cu privire la fondul cauzei.
Reţine prima instanţă că neconstituţionalitatea unor dispoziţii legale din cele două Ordonanţe de urgenţă a Guvernului nr. 151/2008 şi respectiv nr. 1/2009 prezumă deja existenţa cel puţin a unui factor al răspunderii, adică elementul ilicit (neconstituţional); altfel spus, sub aspectul condiţiei existenţei faptei ilicite şi culpabile dovada este realizată cu deciziile de neconstituţionalitate pronunţate de jurisdicţia de contencios constituţional.
Cât priveşte prejudiciul cauzat, cuantumul acestuia şi raportul de cauzalitate, instanţa de fond apreciază că prin aplicarea dispoziţiilor declarate neconstituţionale reclamantului i s-a produs prejudiciul reclamat, cuantumul acestuia nefiind contestat de niciunul dintre pârâţi, iar raportat la probele dosarului (f. 46-54) acesta nu poate fi neconform cu realitatea.
Din această perspectivă, instanţa de fond reţine că şi raportul de cauzalitate dintre acţiunea ilicită şi prejudiciu a fost stabilit încât constată că toate condiţiile prevăzute de lege sunt îndeplinite, motiv pentru care, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 corelat cu art. 1003 C. civ., apreciază ca fiind întemeiată acţiunea, aşa cum a fost precizată.
Apărările Guvernului României, conform cărora în speţă nu ar exista dovedit un prejudiciu şi întinderea acestuia, au fost înlăturate de prima instanţă, raportat la considerentele de mai sus.
Cât priveşte apărarea conform căreia efectele deciziilor Curţii Constituţionale limitează prejudiciul la perioada ulterioară declarării neconstituţionalităţii ordonanţelor de urgenţă incidente în cauză, instanţa de fond a reţinut că textul art. 147 alin. (1), corelat cu art. 147 alin. final din Constituţie, raportate la dispoziţiile art. 31 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992, sunt opozabile în primul rând Parlamentului sau, după caz, Guvernului României şi prevăd care este soarta actului normativ legislativ în perioada de 45 de zile în care aceste autorităţi au abilitatea şi obligaţia să acţioneze cât şi efectul actului respectiv după expirarea termenului legal dacă aceste autorităţi nu îşi îndeplinesc obligaţiile.
Cât priveşte efectul declarării neconstituţionalităţii ordonanţei de urgenţă pe terenul de aplicare a art. 9 din O.U.G. nr. 554/2004, prima instanţă reţine că, dacă s-ar admite teza Guvernului României, s-ar putea cu uşurinţă constata că acţiunea reglementată de acest text legal ar deveni mai degrabă teoretică şi iluzorie decât concretă şi efectivă astfel încât s-ar abate de la dispoziţiile de principiu ale art. 6 şi respectiv art. 13 din Convenţie; aceasta, deoarece, dacă nu s-ar putea admite repararea prejudiciului cauzat anterior declarării neconstituţionalităţii printr-o faptă ilicită săvârşită anterior acestui moment (ilicitul adoptării ordonanţelor de urgenţă se produce în momentul formării voinţei Guvernului), ar însemna că eventualul prejudiciu s-ar putea produce numai după declararea neconstituţionalităţii, când efectele acesteia sunt oricum suspendate, ceea ce pare de neconceput având în vedere raţiunea şi premisele de la care a plecat legiuitorul atunci când a imaginat o astfel de acţiune.
Instanţa de fond constată că textul legal analizat consacră procedura prin care pot fi înlăturate vătămările aduse drepturilor şi intereselor legitime prin ordonanţele declarate neconstituţionale, reţinând că unul dintre obiectele acţiunii ce se poate intenta având la bază textul art. 9 din Legea nr. 554/2004 este cuprins expres chiar în conţinutul acestuia: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului.
Or, se arată în considerentele sentinţei atacate, este evident că aceste prejudicii nu pot fi cauzate decât prin aplicarea efectivă a ordonanţelor Guvernului şi care dau dreptul la reparaţie abia după ce ordonanţa respectivă se declară neconstituţională de către Curtea Constituţională, acţiunea judiciară putând fi intentată fie deodată cu activarea litigiului constituţional (ipoteza art. 9 alin. (1)), fie separat, după ce deja ordonanţa a fost declarată neconstituţională în termenul prevăzut expres de lege (ipoteza art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004).
Pe de altă parte, reţine instanţa de fond, soluţia ce se va da cererii de chemare în judecată formulată de reclamant, indiferent de obiectul acesteia (acordarea de despăgubiri, anularea unor acte administrative subsecvente, realizarea unor operaţiuni administrative), depinde în mod indisolubil de soluţia dată asupra excepţiei de neconstituţionalitate, ceea ce presupune că paguba, ori actul administrativ ori operaţiunea administrativă s-au produs respectiv săvârşit înainte de declararea neconstituţionalităţii ordonanţei respective; eventualul prejudiciu, ori acţiunea în anulare a actului administrativ sau a operaţiunii administrative săvârşite ori întocmite în aplicarea dispoziţiilor ordonanţei, după ce aceasta a fost deja declarată neconstituţională, dă dreptul la reparaţie sau la examinarea regularităţii actului pe alte temeiuri decât cel avut în vedere de legiuitor în art. 9 din Legea nr. 554/2004.
Aşa fiind, concluzionează prima instanţă, apărarea Guvernului României, raportată la efectele deciziilor Curţii Constituţionale sub unghiul de aplicare al art. 9 din Legea nr. 554/2004, este nefondată.
De asemenea, reţinând că pârâţii au căzut în pretenţii, fiind astfel găsiţi în culpă procesuală, în temeiul art. 274 raportat la art. 277 C. proc. civ., instanţa de fond a obligat pârâţii, în solidar, la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru, timbru judiciar şi onorariu avocaţial.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs pârâţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Guvernul României.
În motivarea cererii de recurs Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice a arătat că sentinţa recurată este nelegală în ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei calităţii procesual pasive.
Consideră recurentul că deşi statul român are calitatea de persoană juridică, nu este considerat de dispoziţiile legii contenciosului administrativ, ca subiect al acestui raport juridic, acesta neputând fi acţionat direct în instanţă, acţiunea în contencios administrativ putând fi exercitată faţă de orice organ al său care acţionează în regim de putere publică, cu excepţiile prevăzute de art. 5 din lege.
În motivarea cererii sale de recurs, pârâtul Guvernul României a arătat că sentinţa de fond este netemeinică şi nelegală întrucât:
- În mod greşit a respins excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată şi a acordat reclamantului - intimat despăgubiri pentru perioada 1 octombrie 2008 – 30 aprilie 2009.
- Instanţa de fond a respins neîntemeiat cererile de intervenţie accesorie formulate de Ministerul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale precum şi Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, care îndeplineau condiţiile prevăzute de art. 49 C. proc. civ. pentru a participa în calitate de intervenienţi în acest litigiu, în calitate de iniţiatori ai actelor normative.
- Pe fondul cererii de chemare în judecată, se arată că nu erau îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzută de lege, întrucât în speţă nu s-a creat un prejudiciu.
Potrivit Constituţiei României, Guvernul are competenţa şi abilitarea de a emite acte normative. Modul de aplicare a actelor normative nu creează prejudiciu pentru intimatul - reclamant, personal şi direct.
Dacă intimatul – reclamant era nemulţumit de modul în care a fost salarizat avea posibilitatea alegerii unei alte căi procedurale, putând solicita instanţei de judecată, recalcularea drepturilor salariale la care ar fi avut dreptul.
De altfel, presupusul prejudiciu este calculat de către intimatul - reclamant şi de instanţa de fond, prin raportare la Legea nr. 221/2008 şi nu la ordonanţele de urgenţă pe care le invocă, care au fost în vigoare şi s-au aplicat corect în perioada octombrie 2008 - decembrie 2009.
Dispoziţiile O.U.G. nr. 151/2008 şi O.U.G. nr. 1/2009, declarate neconstituţionale şi-au produs efectele până la publicarea deciziei Curţii Constituţionale la data de 6 iulie 2009, respectiv 31 iulie 2009, efectele acestora nefiind înlăturate retroactiv, ci doar pentru viitor potrivit art. 31 din Legea nr. 471/1992.
În drept cererile de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 304 pct. 9, 3041 C. proc. civ.
Reclamantul – intimat a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, arătând că în considerarea Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - secţiile unite nr. 3 din 4 aprilie 2011, trebuie să se reţină că dispoziţiile Legii nr. 221/2008 justifică pretenţiile oricărui cadru didactic pentru plata diferenţelor de drepturi salariale, în perioada 1 octombrie 2008 - 31 decembrie 2009. De asemenea a arătat că acţiunea în contencios este mai rapidă şi cu taxe mai reduse, fiind prevăzute de lege.
Analizând cererile de recurs, normele legale incidente în cauză, prevederile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată incidente în cauză prevederile art. 304 pct. 3 raportat la art. 312 alin. (3) C. proc. civ.
Recursul Guvernului este fondat.
Astfel, instanţa de recurs constată că susţinerile potrivit cărora, în raport cu faptul că obiectul acţiunii îl formează drepturi salariale pretins neacordate, reclamantul era dator să-şi aleagă o altă cale procedurală (o altă instanţă, cu alte cuvinte), iar nu calea reglementată la art. 9 din Legea nr. 554/2004, la instanţa de contencios administrativ, se încadrează în motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 3 C. proc. civ.
În cauză, este necontestat că intimatul-reclamant, invocând dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, a cerut obligarea autorităţilor publice recurente la plata, ca despăgubiri, a unor drepturi salariale prevăzute de dispoziţiile O.G. nr. 151/2008, modificată şi completată prin Legea de aprobare nr. 221/2008, pretins neacordate ca urmare a adoptării unor ordonanţe de urgenţă ale căror dispoziţii incidente au fost declarate ca fiind neconstituţionale, prin Decizia nr. 842/2009, în cazul O.U.G. nr. 151/2008 şi, respectiv, prin Decizia nr. 989/2009, în cazul O.U.G. nr. 1/2009.
Or, în materia litigiilor care au ca obiect drepturi/ despăgubiri privind pretinse drepturi salariale, potrivit legislaţiei în vigoare funcţionează instanţe/ secţii de specialitate, competenţa instanţelor de contencios administrativ fiind atrasă, în astfel de cauze, numai ca urmare a unor dispoziţii speciale.
O astfel de reglementare o reprezintă dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care se referă la cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, care, însă, nu sunt incidente în cauza de faţă, intimatul-reclamant nefiind titularul vreunei funcţii publice.
Deci, cu alte cuvinte, în lipsa unor dispoziţii precum cele ale art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele care au ca obiect drepturi salariale/ despăgubiri privind pretinse drepturi salariale dintr-un raport de muncă, precum cel pe care intimatul-reclamant îl are cu universitatea angajatoare, sunt de competenţa instanţelor/ secţiilor specialitate în litigii de dreptul muncii.
Într-adevăr, prin Decizia nr. 3/2011 pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, completul competent al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a statuat că, urmare a deciziilor prin care Curtea Constituţională a declarat ca neconstituţionale O.U.G. nr. 136/2008, O.U.G. nr. 151/2008 şi O.U.G. nr. 1/2009, dispoziţiile O.G. nr. 15/2008, astfel cum au fost aprobate şi modificate prin Legea nr. 221/2008, constituie temei legal pentru diferenţa dintre drepturile salariale cuvenite şi drepturile salariale efectiv încasate de cadrele didactice în perioada 1 octombrie 2008 – 3 decembrie 2009, aşa cum a susţinut şi intimatul-reclamant.
Însă, este necesar să se reţină că Decizia nr. 3/2011 a fost pronunţată ca urmare a unor soluţii contradictorii pronunţate în perioada noiembrie 2009 – ianuarie 2010 de instanţele de dreptul muncii, iar nu de instanţele de contencios administrativ care, aşa cum s-a arătat mai sus, nu sunt competente să soluţioneze astfel de litigii care au ca obiect drepturi salariale pretinse de cadrele didactice în cadrul unor raporturi de muncă.
Este adevărat că, în cauză, intimatul-reclamant a invocat ca temei şi dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, în privinţa cărora instanţa de recurs constată că nu sunt aplicabile.
Astfel, din dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acţiunea prevăzută de acest articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, în condiţiile în care printr-o astfel de acţiune se cere anularea actelor administrative emise în baza acestora sau, după caz, obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operaţiuni administrative.
De altfel, această interpretare rezultă şi din Decizia nr. 414/2010 a Curţii Constituţionale, în considerentele căreia se face referire la încetarea de drept a efectelor actelor juridice subsecvente emise sau încheiate în baza unor ordonanţe de urgenţă declarate neconstituţionale (contracte de management, alte acte administrative, etc.).
În concluzie, instanţa de recurs constată că acest motiv de recurs este întemeiat, astfel că soluţia instanţei de fond va fi desfiinţată, iar cauza va fi trimisă pentru soluţionare, instanţei competente.
Având în vedere soluţia adoptată ca urmare a admiterii motivului de recurs prezentat mai sus, analiza celorlalte critici ale recursului a devenit superfluă, urmând ca acestea să fie verificate de instanţa de rejudecare, ca apărări de fond.
Referitor la recursul formulat de Ministerul Finanţelor Publice în numele Statului Român, instanţa constată că este întemeiat şi va fi admis, urmând ca instanţa de rejudecare să analizeze, din nou, excepţia invocată, în raport şi de dispoziţiile art. 25 din Decizia nr. 31/1954 privind persoanele fizice şi juridice.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de pârâţii Guvernul României şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, împotriva sentinţei nr. 364 din 7 octombrie 2010 a Curţii de Apel Cluj – secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Cluj – secţia conflicte de muncă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 iunie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 376/2011. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 3797/2011. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
