ICCJ. Decizia nr. 3940/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3940/2011
Dosar nr.10851/325/2010
Şedinţa publică din 24 august 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Timişoara, petenta M.E. a formulat o plângere împotriva încheierii de carte funciară din 17 martie 2010, prin care Oficiul de cadastru şi Publicitate Imobiliară a admis cererea formulată de Municipiul Timişoara, prin Primar - Direcţia Patrimoniului Primăriei Timişoara, pentru intabularea în cartea funciară nr. X Timişoara (provenită din conversia de pe hârtie a CF Y nr. top Z) a HGnr. 1016/2005.
Prin încheierea din Şedinţa publică din 13 ianuarie 2011, Judecătoria Timişoara a admis cererea formulată de petenta M.E. având ca obiect sesizarea instanţei de contencios administrativ, a dispus înaintarea dosarului şi sesizarea Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a HG nr. 1016/2005 - Anexa 2 poziţia 2387, având ca obiect trecerea în domeniul public al Municipiului Timişoara a terenului în suprafaţă de 2877 mp, evidenţiat în cartea funciară nr. X Timişoara (provenită din conversia de pe hârtie a CF Y nr. top Z), teren aferent locuinţei situate în Timişoara, dobândită de petentă în baza Legii nr. 112/1995 şi a suspendat judecarea plângerii împotriva încheierii de carte funciară, formulată de petenta M.E., în contradictoriu cu intimatul Municipiul Timişoara, prin Primar, pe durata soluţionării excepţiei de nelegalitate.
În urma examinării admisibilităţii cererii de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu excepţia de nelegalitate, judecătoria a constatat că hotărârea de guvern atacată are caracterul unui act administrativ individual, în legătură directă cu cauza de faţă, care impune examinarea regimului juridic al proprietăţii asupra imobilului la care face referire actul de dispoziţie al Guvernului României.
În consecinţă, s-a făcut aplicarea art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Cererea a fost înregistrată la Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Prin întâmpinare, pârâtul Municipiul Timişoara a solicitat, în principal, respingerea excepţiei de nelegalitate ca fiind introdusă de o persoană lipsită de calitate procesuală activă, iar, în subsidiar, respingerea excepţiei ca nefondată.
De asemenea, emitentul actului administrativ, respectiv Guvernul României, care a fost citat în cauză în calitate de pârât, a depus o întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată.
Prin Sentinţa nr. 240 din 6 iunie 2011, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta M.E. în dosarul nr. 10851/325/2010 al Judecătoriei Timişoara, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Municipiul Timişoara prin Primar, a constatat nelegalitatea HG nr. 1016/2005 - anexa 2 poziţia 2387 în privinţa imobilului casă şi teren situat în Timişoara, evidenţiat în CF X nr. top Z, în suprafaţă de 2877 mp şi a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 1244 RON.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, curtea a reţinut faptul că prin HG nr. 1016/2005, s-a procedat la completarea inventarului bunurilor ce aparţin domeniului public al Municipiului Timişoara, fiind inclus la anexa 2 poziţia 2387 imobilul care constă în casă şi teren, situat în Timişoara evidenţiat în X nr. top Z, teren în suprafaţă de 2877 mp.
Pe de altă parte, prima instanţă a avut în vedere cartea funciară individualizată anterior, conform căreia reclamanta M.E. a dobândit dreptul de proprietate asupra casei prin cumpărare în baza Legii nr. 112/1995, iar acest drept de proprietate a fost intabulat în cartea funciară la data de 3 septembrie 1997.
Aşadar, la data emiterii HG nr. 1016/2005, imobilul reprezentat de o casă din Timişoara, nu se mai afla în patrimoniul Statului Român.
Prin urmare, chiar dacă actul de atestare a domeniului public local nu dă naştere la drepturi noi şi nu modifică regimul juridic actual al bunurilor respective este firesc ca acele bunuri să aparţină în mod legal Statului Român la data atestării.
Or, această condiţie nu este îndeplinită în ceea ce priveşte construcţia, de vreme ce statul nu mai era proprietarul ei.
În acest context, Curtea a apreciat că reclamanta are un interes legitim şi actual, ocrotit prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, de a solicita anularea parţială a HG nr. 1016/2005 - anexa 2 poziţia nr. 2387.
În concepţia instanţei, nu este îndeplinită condiţia cuprinsă la art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică referitoare la apartenenţa bunului la domeniul public al statului sau al unităţii administrativ-teritoriale.
În plus, judecătorul fondului a constatat faptul că terenul în suprafaţă de 2877 mp s-a aflat în proprietatea statului şi în administrarea operativă a I.C.R.A.L. Timişoara, dar pentru a face obiectul unei hotărâri de trecere în domeniul public al acestei unităţi administrativ-teritoriale, era necesară îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998.
Din enumerarea cuprinsă în pct. III din anexa la acelaşi act normativ rezultă că apartenenţa la domeniul public este dată de utilitatea publică sau interesul public local legat de imobilele respective, iar în speţă, nu s-a dovedit o asemenea utilitate publică sau interes public, prin raportare la un teren aferent unui imobil reprezentat de o casă de locuit, chiar dacă acest teren a fost proprietatea statului român.
Pe de altă parte, nu trebuie ignorată concluzia primei instanţe în sensul că terenurile aferente imobilelor vândute în baza Legii nr. 112/1995 nu pot face parte decât din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, astfel că aceste terenuri nu pot fi supuse regimului proprietăţii publice, ce ar presupune, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, imposibilitatea înstrăinării acestora, ele putând fi date numai în administrare, concesionare sau închiriere în condiţiile legii.
În opinia curţii, terenul aflat în discuţie nu respectă dispoziţiile imperative ale Legii nr. 213/1998 şi nici nu este de uz sau de interes public local, dacă e să se aibă în vedere natura sa.
Pe cale de consecinţă, cuprinderea terenului litigios în domeniul public al municipiului Timişoara şi atestarea lui ca atare prin HG nr. 1016/2005 s-a realizat cu încălcarea prevederilor art. 1, art. 3 alin. (4) şi art. 7 din Legea nr. 213/1998.
Împotriva acestei hotărâri judecătoreşti s-au promovat recursuri în termen legal de către pârâţi.
Astfel, recurentul Municipiul Timişoara a solicitat modificarea sentinţei atacate, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ca nefondată.
În motivarea acestei căi extraordinare de atac, încadrată în drept în prevederile art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ., recurentul mai sus-indicat a precizat că hotărârea în discuţie este netemeinică şi nelegală, întrucât nu a ţinut seama de dispoziţiile legale incidente în cauză.
În opinia recurentului, HG nr. 1016/2005 priveşte doar terenul în litigiu, iar motivarea primei instanţe, în sensul că se vatămă dreptul de proprietate al reclamantei asupra construcţiei este greşită.
Cu alte cuvinte, prin actul administrativ contestat nu s-a vătămat reclamantei nici un drept subiectiv sau interes legitim, deoarece ea nu a fost deposedată de proprietatea asupra bunului aflat în discuţie, întrucât acesta aparţine de fapt altui titular.
În plus, recurentul Municipiul Timişoara a susţinut faptul că ţine de aprecierea discreţionară a autorităţii competente să stabilească dacă un bun, care nu se încadrează printre cele prevăzute în anexă, este sau nu de uz sau interes public.
Aşadar, hotărârea atacată nu este nelegală prin simplul fapt că stabileşte că imobilul menţionat la poziţia 2387 face parte din domeniul public, în condiţiile în care Consiliul Local al Municipiului Timişoara a apreciat că este de uz sau interes public, deoarece aprecierea priveşte propriile bunuri, iar nu bunurile reclamantei.
În altă ordine de idei, recurentul a indicat faptul că, prin H.C.L. nr. 275/2009, s-a aprobat vânzarea terenurilor excedentare parcelelor de sub construcţiile dobândite conform Legii nr. 112/1995, iar prin H.C.L. nr. 8/2011 s-a aprobat Regulamentul de atribuire şi vânzare a terenurilor respective.
În opinia aceluiaşi recurent, HG nr. 1016/2005 este o hotărâre de atestare a domeniului public şi nu de trecere în domeniul public.
Pentru argumentarea acestui punct de vedere au fost amintite prevederile art. 8 şi art. 21 din Legea nr. 213/1998.
Prin urmare, după operaţiunea de trecere în domeniul public a bunurilor unităţilor administrativ- teritoriale, urmează procedura de atestare a apartenenţei bunurilor la domeniul public de interes judeţean sau local prin hotărâre de Guvern.
Pe de altă parte, recurentul a subliniat faptul că HG nr. 1016/2005 a fost adoptată în baza H.C.L. nr. 145/2004, care nu a fost contestată în procedura prevăzută de art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.
De asemenea, recurentul-pârât a arătat faptul că partea adversă nu a făcut dovada preexistenţei dreptului de proprietate asupra imobilului în cauză, care să fie recunoscut de lege şi să fi fost vătămat de actul contestat, după cum nu s-a făcut nici proba legăturii de cauzalitate între act şi vătămarea invocată.
În concepţia aceluiaşi recurent, prin natura sa juridică, actul de atestare a bunurilor care aparţin domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective, deci nu este de natură a vătăma vreun drept. Prin astfel de acte administrative, consiliile locale stabilesc doar regimul juridic diferenţiat cu privire la bunurile lor, iar hotărârile lor nu au nici un efect asupra proprietăţii altor persoane.
Recurentul-pârât Guvernul României a solicitat în temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ. casarea sentinţei, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată.
În esenţă, acest recurent-pârât a considerat că sentinţa instanţei de fond este nelegală, fiind dată cu încălcarea/aplicarea greşită a legii.
După ce a prezentat actele normative aplicate şi principalele momente ale emiterii HG nr. 1016/2005, recurentul Guvernul României a arătat că, în speţă, inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al Municipiului Timişoara a fost atestat iniţial prin HG nr. 977/2002, anexa nr. 2. Însă, de la momentul emiterii acesteia, un număr important de bunuri şi-au schimbat regimul juridic, fiind realizate transferuri din domeniul public sau privat al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale din judeţul Timiş sau au fost constatate o serie de inadvertenţe între inventarele bunurilor atestate şi situaţia de fapt.
În aceste condiţii, a fost necesară reevaluarea inventarelor bunurilor care alcătuiesc domeniul public al judeţului, al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Timiş, cu consecinţa modificării/completării anexelor la HG nr. 977/2002.
Prin urmare, având în vedere şi art. 56 şi urm. din Legea nr. 24/2000, a fost adoptată HG nr. 1016/2005.
Recurentul Guvernul României a fost de acord cu natura juridică a actului administrativ atacat, astfel cum aceasta a fost menţionată de celălalt recurent.
De asemenea, recurentul-pârât a învederat faptul că a fost emisă o hotărâre de Consiliul Local Timişoara, prin care au fost însuşite completările la inventarul bunurilor din domeniul public local şi care pot fi contestate în faţa instanţelor judecătoreşti competente.
În sprijinul soluţiei adoptate, recurentul Guvernul României a indicat prevederile art. 26 din Legea nr. 112/1995, ale art. 37 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 112/1995, adoptate prin HG nr. 20/1996, de art. 1 din Legea nr. 213/1998 şi ale art. 136 din Constituţie.
Prin întâmpinare, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursurilor ca neîntemeiate.
Analizând sentinţa atacată în raport de criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că se impune respingerea recursurilor ca nefondate.
În speţă, hotărârea judecătorească este temeinică şi legală, nefiind motiv de casare sau modificare, în baza art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ.
Soluţia adoptată de instanţa de control judiciar are în vedere considerentele care vor fi expuse în continuare.
Aşa cum s-a mai relevat, obiectul excepţiei de nelegalitate vizează HG nr. 1016/2005 pentru modificarea şi completarea HG nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Timiş, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Timiş - anexa 2 poz. 2387 (publicată în M. Of., Partea I, nr. 874 bis/ 29 septembrie 2005).
Mai precis, s-a procedat la completarea inventarului bunurilor ce aparţin domeniului public al municipiului Timişoara, prin includerea la această poziţie a unui imobil situat în Timişoara,compus din casă şi teren în suprafaţă de 2877 mp - imobil ce a fost evidenţiat în CF X nr. top Y.
Totodată, evidenţa cărţii funciare relevă faptul că, în anul 1983, Statul Român a cumpărat de la persoane fizice terenul aflat în litigiu, care s-a aflat în administrarea operativă a I.C.R.A.L. Timişoara. În plus, reclamanta M.E. apare că a cumpărat construcţia de la aceeaşi adresă în baza Legii nr. 112/1995, prin contractul din 3 septembrie 1997.
Aşadar, la data emiterii HG nr. 1016/2005, Statul Român nu mai era proprietarul construcţiei, care fusese cumpărată în baza Legii nr. 112/1995 de o persoană fizică.
În acest context, Înalta Curte poate afirma că intimata-reclamantă are un interes actual şi legitim, ocrotit de art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ: casa situată la adresa individualizată anterior constituie proprietatea sa, astfel că nu este întrunită condiţia impusă de Legea nr. 213/1998 - art. 8 alin. (2).
Art. 3 alin. (4) din Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia precizează că domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.
Din lecturarea conţinutului pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998, rezultă faptul că terenul în litigiu nu se circumscrie acestor ipoteze normative, care au un caracter exemplificativ.
În plus, în speţă, nu s-a dovedit o utilitate publică sau interes public local pentru un teren care este aferent unei case de locuit, în contextul în care terenul respectiv a fost proprietatea statului român.
O confirmare normativă a acestei susţineri este dată de art. 21 din Legea nr. 112/1995, potrivit căruia odată cu restituirea în natură şi dobândirea dreptului de proprietate asupra apartamentelor se dobândeşte şi dreptul de proprietate asupra terenurilor aferente, aşa cum au fost determinate la data trecerii în proprietatea statului, cu excepţia suprafeţelor ocupate şi aferente altor construcţii şi dotări edilitare realizate cu aprobări legale, după această dată.
Totodată, art. 37 din Norma metodologică din 17 ianuarie 1996 (republicată în M.Of., Partea I, nr. 27/18 februarie 1997) privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului prevede că, în situaţiile de vânzare către chiriaşi a apartamentelor şi, când este cazul, a anexelor gospodăreşti şi a garajelor aferente, dreptul de proprietate se dobândeşte şi asupra terenului aferent cu respectarea dispoziţiilor art. 26 alin. ultim din lege.
Iar art. 26 alin. ultim din Legea nr. 112/1995 arată că suprafeţele de teren preluate de stat sau de alte persoane juridice, aflate la data de 22 decembrie 1989 în posesia acestora şi care depăşesc suprafaţa aferentă construcţiilor, rămân în proprietatea statului.
Concluzia firească din aceste reglementări anterior indicate este aceea că terenurile aferente imobilelor vândute în baza Legii nr. 112/1995 nu pot face parte decât din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale.
Prin urmare, aceste terenuri nu pot aparţine domeniului public.
În acest context, Înalta Curte consideră că trebuie amintit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, care stabileşte regimul juridic al bunurilor aflate în domeniul public.
Astfel, asemenea imobile sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile.
În cauza de faţă, terenul litigios nu poate aparţine domeniului public local, ci numai domeniului privat local.
De altfel, recurentul-pârât Municipiul Timişoara a invocat în calea sa extraordinară de atac Hotărârea Consiliului Local nr. 275/2009, prin care s-a aprobat vânzarea terenurilor excedentare parcelelor de sub construcţiile dobândite conform Legii nr. 112/2005, precum şi Hotărârea Consiliului Local nr. 8/2011 prin care s-a aprobat Regulamentul de atribuire şi vânzare a terenurilor respective.
Or, un teren care aparţine domeniului public local nu poate fi înstrăinat.
Aşadar, cuprinderea terenului aflat în discuţie în domeniul public al Municipiului Timişoara este nelegală, ca şi actul administrativ contestat în speţă.
În fapt, HG nr. 1016/2005 încalcă următoarele prevederi ale Legii nr. 213/1998:
- art. 1: „Dreptul de proprietate publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public";
- art. 3 alin. (4): „domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean";
- art. 7 lit. e): „dreptul de proprietate publică se dobândeşte prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică".
De altfel, în cuprinsul HG nr. 1016/2005, dar şi în nota de fundamentare nu au fost indicate împrejurările care au determinat schimbarea de regim juridic sau care este cauza de utilitate publică, în temeiul căreia s-a apreciat că se impune trecerea imobilului respectiv din domeniul privat în domeniul public al Municipiului Timişoara.
O dovadă în plus în sprijinul nelegalităţii actului administrativ atacat este reprezentată de raportul de expertiză tehnică.
Pe de altă parte, nu trebuie ignorat faptul că, la nivelul instanţei supreme, încă din luna martie 2009 s-a modificat practica, în sensul că dispoziţiile HG nr. 1016/2005 sunt nelegale dacă s-a atestat apartenenţa la domeniul public a terenurilor aferente construcţiilor cumpărate în temeiul Legii nr. 112/1995.
În cauză, nu se impunea sesizarea instanţei de contencios administrativ şi cu anularea hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timişoara prin care s-a însuşit inventarul domeniului public al acestei localităţi, fiind evident faptul că, în litigiile care au ca obiect anularea unor poziţii din anexele la hotărârile adoptate de Guvern pentru atestarea domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale, actul vătămător este hotărârea de Guvern, iar nu hotărârile emise de autorităţile publice locale privind însuşirea inventarului bunurilor din domeniul public, care sunt acte prealabile, cu caracter preparator şi care nu produc efecte juridice proprii, fiind supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului.
Din cele expuse anterior, rezultă faptul că HG constituie actul prin care se schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective şi care poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane, în sensul art. 1 din Legea contenciosului administrativ.
În altă ordine de idei, trebuie semnalat faptul că recurentul Guvernul României invocă aspecte procedurale privind adoptarea actului administrativ contestat, care nu prezintă nicio relevanţă juridică pentru speţa de faţă, întrucât prima instanţă a constatat nelegalitatea HG nr. 1016/2005 pentru vicii de fond.
În consecinţă, în raport de considerentele anterior individualizate, Înalta Curte constată că nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., astfel că, în baza art. 312 C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de Guvernul României şi de Municipiul Timişoara prin Primar împotriva Sentinţei civile nr. 240 din 06 iunie 2011 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 august 2011.
Procesat de GGC - NN
| ← ICCJ. Decizia nr. 3939/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 3945/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
