ICCJ. Decizia nr. 4265/2011. Contencios
| Comentarii |
|
1. Soluția instanței de fond
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești la data de 15 martie 2011, disjunsă din dosar, B.F., C.B., D.S., D.M., D.M.A., G.A., I.G., L.M., L.C., L.L., M.M., M.A., N.G., O.D., O.S., P.I., R.R.G., L.G., S.A., V.A.I., salariați ai Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive au chemat în judecată Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive, invocând excepția de nelegalitate a Ordinului din 28 decembrie 2009, privind preluarea și reîncadrarea personalului Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive și a personalului Agenției Nucleare.
în motivare reclamanții au arătat că Ordinul din 28 decembrie 2009, privind preluarea și încadrarea personalului Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive și a personalului Agenției Nucleare este emis fără să existe un act normativ privind înființarea Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive.
Au susținut că nelegalitatea H.G. nr. 1437/2009 afectează și actele subsecvente, în speță, actul de încadrare pe noi funcții și cu salarii diferite a personalului preluat și că încadrarea personalului s-a făcut înaintea organigramei și a statului de personal, acestea fiind aprobate abia prin Ordinul din 28 decembrie 2009.
Și în ipoteza în care H.G. nr. 1437/2009 ar fi considerată legală, au precizat reclamanții, Ordinul din 28 decembrie 2009 încalcă prevederile art. 14 alin. (2) și (3) din hotărârea de Guvern menționată, care prevăd subrogarea în drepturile și obligațiile agențiilor preexistente într-un termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii pentru încadrarea personalului.
Or, aceste prevederi sunt obligatorii ținând cont de art. 5 Legea nr. 329/2009, care trimite la adoptarea unei hotărâri de Guvern pentru reglementarea aspectelor determinate de aplicarea măsurilor de reorganizare și care decide doar asupra oportunității restructurării unor instituții, reorganizarea efectivă a unui organ de specialitate din subordinea guvernului sau a unui minister urmând a fi stabilită prin hotărâri de Guvern subsecvente.
Prin urmare, au susținut reclamanții, noua instituție trebuia să păstreze raporturile de serviciu și de muncă ale salariaților existenți la data publicării hotărârii.
Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate S-a mai invocat,totodată, excepția lipsei procedurii prealabile și tardivității cererii de chemare în judecată, în raport cu Ordinul Președintelui Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive din 28 decembrie 2009, nefiind atacat cu plângere prealabilă.
S-a invocat și excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților I.G., M.A., N.G., S. fostă Ș.A., V.A.I., deoarece nu se mai află în raporturi de muncă sau de serviciu cu instituția pârâtă.
Curtea de Apel Pitești, secția comercială de contencios administrativ și fiscal prin sentința nr. 283/F-Cont din 17 mai 2011, a respins excepțiile inadmisibilității și tardivității excepției de nelegalitate a Ordinului din 28 decembrie 2009 emis de Agenția Națională pentru Deșeuri Radioactive.
A respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților I.G., M.A., N.G., S.A. și V.A.I..
A respins excepția de nelegalitate a Ordinului din 28 decembrie 2009 al Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive, și cererea de acordare a cheltuielilor de judecată.
Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele considerente:
în ceea ce privește excepția lipsei procedurii prealabile, Curtea a constatat că cererea de față are ca obiect excepția de nelegalitate a Ordinului din 28 decembrie 2009, privind preluarea și reîncadrarea personalului Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive și a personalului Agenției Nucleare, ipoteză în care nu este necesară parcurgerea procedurii prealabile, formulată în temeiul art. 4 alin. (1) teza I Legea nr. 554/2004.
Potrivit acestor dispoziții legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
A reținut instanța că, în cauză nu poate fi aplicat art. 7 Legea nr. 554/204 de vreme ce este vorba despre calea procesuală a excepției, formulată în timpul unui proces pendinte, iar nu despre sesizarea instanței cu cererea de anulare a actului administrativ, acțiune directă, care reprezintă ipoteza art. 7 susmenționat.
Totodată Curtea a constatat că reclamanții, prin intermediul Sindicatului Național al Funcționarilor Publici, au solicitat Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive respectarea drepturilor și obligațiilor salariaților ce decurg din raporturile de serviciu și de muncă existente la data intrării în vigoare a H.G. nr. 1437/2009 (adresa din 10 februarie 2010 primită la Agenție din aceeași dată), prin adresa din 16 februarie 2010, Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive răspunzând plângerii prealabile.
Ca atare, a concluzionat instanța pe acest aspect, excepția de inadmisibilitate nu poate fi primită.
în ce privește excepția tardivității pentru nerespectarea termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) Legea nr. 554/2004 pentru introducerea cererii (excepției de nelegalitate), Curtea a constatat că textul nu este aplicabil, art. 4 din Legea contenciosului administrativ permițând sesizarea instanței cu excepția de nelegalitate, oricând în cursul unui proces. Curtea a constatat și că excepția are legătură cu soluționarea litigiului pe fond, deoarece se invocă faptul că nulitatea acestui ordin atrage consecințe asupra: recunoașterii drepturilor prevăzute de art. 13 alin. (2) O.G. nr. 11/2003, repunerii părților în situația anterioară emiterii H.G. nr. 1437/2009, reparării prejudiciului produs prin emiterea hotărârea de Guvern, mai sus menționată.
Asupra excepției lipsei calității procesuale active a reclamanților I.G., M.A., N.G., S. fostă Ș.A., V.A.I., prima instanță a apreciat că față de împrejurarea că persoanele menționate sunt prevăzute în Anexa 2 la Ordinul din 28 decembrie 2009, acestea au calitate procesuală.
Pe fondul excepției de nelegalitate Curtea a constatat următoarele:
Primul motiv nu poate fi reținut, în condițiile în care organigrama și statul de personal s-a întocmit concomitent cu Ordinul din 28 decembrie 2009, prin care s-a aprobat organigrama Departamentului de Promovare, Dezvoltare și Monitorizare a Activităților Nucleare, precum și organigrama Departamentului pentru Administrarea Națională a Deșeurilor Radioactive.
în ce privește nelegalitatea ordinului determinată de nelegalitatea H.G. nr. 1437/2009, Curtea a apreciat că nici această critică nu poate fi primită, având în vedere că prin sentința nr. 281/F/CONT din 17 mai 2011, Curtea de Apel a respins cererea de anulare a acestei hotărâri.
Nu se poate reține nelegalitatea Ordinului din 28 decembrie 2009, nici în raport cu nerespectarea dispozițiilor art. 14 alin. (2) și (3) H.G. nr. 1447/ 2009, a reținut prima instanță, deoarece preluarea personalului și subrogarea Agenției în drepturile și obligațiile entităților preexistente, nu echivalează cu păstrarea raporturilor de serviciu și de muncă ale salariaților în condițiile în care Anexa 1 pct. 33 și 34 Legea nr. 329/2009, schimbă regimul de finanțare al Agenției prevăzând că aceasta este finanțată din venituri proprii și subvenții de la bugetul de stat.
Mai mult, art. 6 alin. (3) și (4) Legea nr. 329/2009 prevede că personalul instituțiilor desființate va fi încadrat în limita posturilor aprobate pentru instituția care preia activitatea acestora, beneficiind de drepturile salariale acordate, potrivit legii, pentru categoriile de funcții din cadrul autorității sau instituției publice.
Curtea a apreciat că nu se poate reține nici încălcarea art. 13 alin. (2) O.G. nr. 11/2003, care prevede că salarizarea personalului se face în condițiile prevăzute de legislația în vigoare, privind salarizarea personalului din instituții publice finanțate integral din venituri proprii, în vigoare la data de 28 decembrie 2009.
Art.14 alin. (4) din hotărârea atacată prevede că salarizarea personalului Agenției se va face potrivit prevederilor legale în vigoare privind salarizarea personalului bugetar.
Chiar dacă, a subliniat instanța, la prima vedere textele se contrazic, însă ele trebuie interpretate sistematic, ținând seama de contextul adoptării lor.
Anexa I la Legea nr. 329/2009, pct. 33 și 34, prevede că entitatea rezultată - Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive este finanțată din venituri proprii și din subvenții de la bugetul de stat, bugetul Ministerului Economiei, fiind astfel schimbată sursa de finanțare a Agenției rezultate din reorganizarea celor două agenții preexistente.
Ca atare, a reținut Curtea, nu mai era aplicabilă O.G. nr. 14/1998, care se referea exclusiv la instituțiile publice finanțate integral din venituri extrabugetare.
Cu privire la reducerea cheltuielilor de personal, Curtea a reținut că art. 53 Legea fundamentală nu este încălcat. Măsura de restrângere este prevăzută prin lege, vizează exercițiul dreptului, iar nu substanța acestuia, este determinată de o situație de criză financiară mondială care ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării, și implicit, securitatea națională.
A reținut Curtea că nu sunt încălcate nici dispozițiile art. 41 alin. (5) Constituție, privind caracterul obligatoriu al convențiilor colective, întrucât textul constituțional nu exclude posibilitatea legiuitorului de a interveni, din rațiuni de interes general, pentru modificarea unor dispoziții din contractele colective de muncă, reglementând soluții care să răspundă nevoilor sociale existente la un moment dat.
Cu privire la nerespectarea prevederilor art. 107 Legea nr. 188/1999, care se referă la necesitatea avizului Agenției Naționale a Funcționarilor Publici privind funcțiile publice la stabilirea sau modificarea structurii de funcții publice pentru fiecare autoritate și instituție publică, în parte, Curtea a apreciat că nota de fundamentare întocmită pentru adoptarea H.G. nr. 1437/2009, poartă avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, prin Președinte.
în ce privește susținerea relativă la faptul că toate activitățile de preluare a personalului și de încadrare pe noile funcții au fost efectuate la 28 decembrie 2009, pentru a nu se putea face aplicarea art. 30 alin. (5) Legea nr. 330/2009, care a intrat în vigoare abia la data de 01 ianuarie 2010, Curtea constată că aceasta nu poate fi primită.
Legea stabilește un termen maxim de 60 de zile, în care să fie finalizată procedura de preluare a personalului, care în speță a fost respectat. Aspectul invocat ține de oportunitatea măsurilor adoptate, care nu poate fi cenzurat de către instanța de judecată, în condițiile în care acesta nu se relevă la o condiție a legalității, argumentele mai sus menționate determinând concluzia contrară.
Curtea a respins cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată, în raport de dispozițiile art. 274 C. proc. civ..
2. Calea de atac exercitată
împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanții și pârâta Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive.
în motivarea căii de atac, reclamanții au invocat ca temei legal dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și au adus, în esență, următoarele critici sentinței recurate:
- în mod greșit instanța de fond a reținut că dispozițiile art. 14 alin. (2) și (3) H.G. nr. 1437/2009 nu presupun păstrarea raporturilor de muncă și de serviciu ale salariaților preluați de la cele două agenții desființate, astfel că aceste dispoziții nu au fost corect interpretate.
Se susține că personalul preluat trebuia să beneficieze de salarizarea prevăzută de art. 13 alin. (2) O.G. nr. 11/2003, modificată prin Legea nr. 329/2009, reîncadrarea acestuia făcându-se cu încălcarea art. 107 alin. (1) lit. a), d), g), h), alin. (2), art. 1071alin. (2) și art. 111 alin. (1) Legea nr. 188/1999.
- în mod greșit instanța a reținut că nu era necesar avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici atât pentru actul administrativ privind aprobarea organigramei și statutului de personal pentru încadrarea salariaților pe noile funcții și de stabilire a noilor salarii, cât și în cazurile de modificare a calității posturilor în condițiile prevăzute de art. 107 alin. (1) lit. a), d), g) și h) și alin. (2) al aceluiași articol, art. 111 alin. (1) Legea nr. 188/1999.
Se menționează că nota de fundamentare a H.G. nr. 1437/2009 depusă de Guvernul României nu corespunde cu cea publicată pe site-ul instituției, fapt ce conduce la concluzia că nu a fost respectată cerința publicării prevăzută de art. 32 alin. (5) Legea nr. 24/2000 (ulterior art. 34 alin. (5)).
De asemenea, se arată că avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici pe Nota de fundamentare a H.G. nr. 1437/2009 nu poate fi considerat a fi dat și pentru actele emise de președintele Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive.
Se susține că preluarea personalului, încadrarea pe noile funcții și stabilirea noilor salarii s-a făcut la 28 decembrie 2009, cu scopul de a nu fi aplicate de către instituția nou formată a dispozițiilor art. 30 alin. (5) Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.
- aprecierile instanței referitoare la chestiunile de oportunitate a măsurilor adoptate nu justifică eludarea prevederilor art. 30 alin. (5) Legea nr. 330/2009;
- instanța de fond, în mod greșit a procedat la disjungerea excepțiilor de nelegalitate, soluționându-le separat.
De asemenea, excepția de nelegalitate ce face obiectul cauzei deduse judecății s-a soluționat în aceeași zi cu cauza principală, fapt ce contravine art. 4 alin. (4) Legea nr. 554/2004.
în recursul formulat, Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive a adus critici sentinței recurate din perspectiva faptului că nu i-au fost acordate în integralitate cheltuielile de judecată solicitate și probate la instanța de fond, care a făcut și o sumară motivare a soluției sub acest aspect.
Această recurentă a formulat și întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului reclamanților ca nefondat, combătând criticile acestora.
Recurenta-pârâtă a menționat, în esență, că actul ce formează obiectul excepției de nelegalitate nu a fost atacat în termenul legal prevăzut de Legea nr. 554/2004, iar scopul ascuns al acestei excepții a fost de a pune în discuție acte administrative ce îi privesc personal sub aspectul salarizării.
3. Soluția instanței de recurs
înalta Curte, analizând recursul recurenților-reclamanți în raport de criticile formulate, de înscrisurile ce se află la dosarul cauzei, de apărările părților, de dispozițiile legale incidente, apreciază că acesta este nefondat pentru considerentele ce urmează a fi expuse.
Astfel cum rezultă din expunerea prezentată anterior, obiectul cauzei în care s-a pronunțat sentința recurată l-a constituit excepția de nelegalitate a Ordinului din 28 octombrie 2009 emis de președintele Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive.
Acest ordin a fost emis avându-se în vedere prevederile pct. 32 și 33 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorități sau instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, Protocolul de predare-primire nr. 31 din 28 decembrie 2009, cât și în temeiul art. 8 alin. (9) din Anexa 1 la H.G. nr. 1437/2009 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a structurii organizatorice a Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive, astfel cum rezultă din preambulul său.
Prin urmare, Ordinul din 2009 a fost emis în temeiul și pentru punerea în executare a H.G. nr. 1437/2009, astfel că în raport de acest act normativ se va analiza legalitatea ordinului ce face obiectul excepției de nelegalitate din cauza dedusă judecății.
Potrivit acestui ordin, începând cu 28 decembrie 2009, Agenția Națională pentru Deșeuri Radioactive va prelua personalul Agenției Nucleare și al Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive, prevăzut în Anexele nr. 1 și 2, urmare a desființării acestora, ce va fi încadrat conform Anexei nr. 3 a Ordinului din 2009.
în principal, recurenții-reclamanți susțin că instanța de fond a apreciat greșit asupra faptului că Ordinul din 2009 a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 14 alin. (2) și (3) H.G. nr. 1437/2009. Mai exact, susțin că trebuiau să fie păstrate raporturile de serviciu și de muncă existente la data publicării hotărârii, iar salarizarea trebuia făcută conform art. 13 alin. (2) O.G. nr. 11/2003, cu modificările aduse prin Legea nr. 329/2009.
în mod corect instanța de fond a reținut că Ordinul din 2009 nu contravine dispozițiilor art. 14 alin. (2) și (3) H.G. nr. 1437/2009, care prevăd preluarea de către agenția nou înființată a personalului Agenției Nucleare și al Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive care se subrogă în drepturile și obligațiile acestora ce decurg din raporturile de serviciu și de muncă existente la data intrării acesteia în vigoare, iar încadrarea personalului preluat în noua structură organizatorică să se facă în 60 de zile de la această dată.
După cum se constată, potrivit art. 1 și 2 al Ordinului din 2009, atât preluarea cât și încadrarea personalului preluat, a avut loc la 28.12.2009, cu respectarea termenului de 60 de zile prevăzut de art. 14 alin. (3) H.G. nr. 1437/2009, publicată în M. Of. la 11 decembrie 2009.
încadrarea personalului preluat, inclusiv a recurenților-reclamanți a avut loc conform Anexei nr. 3 la Ordinul din 2009, ulterior fiind emise și ordine individuale de președintele agenției pârâte, fapt necontestat de părțile în cauză, de altfel menționat cu ocazia cererii de chemare în judecată și a recursurilor formulate.
Astfel cum s-a menționat anterior, criticile recurenților-reclamanți vizează, în esență, de fapt, încadrarea pe noile funcții și stabilirea drepturilor bănești.
Or, această etapă a fost încheiată prin emiterea ordinelor individuale acceptate de recurenții-reclamanți.
Nemulțumirea legată de stabilirea drepturilor bănești nu poate fi analizată pe calea acestei excepției de nelegalitate a Ordinului din 2009 ci, eventual, pe calea unor acțiuni directe care să vizeze analiza legalității actelor administrative individuale de numire în funcțiile publice și de stabilire a drepturilor salariale pentru aceste funcții prin prisma dispozițiilor legale incidente referitoare la salarizarea persoanelor numite în funcții publice.
Or, susținerea excepției de nelegalitate a Ordinului din 2009 prin prisma acestor critici nu este fondată, cu atât mai mult cu cât anterior s-a reținut că acest ordin nu încalcă dispozițiile H.G. nr. 1437/2009 menționate de recurenți, în temeiul cărora a fost emis. Mai mult, acest act normativ nu este afectat de vreun viciu de nelegalitate sau neconstituționalitate constatat de vreo instanță la momentul soluționării excepției de nelegalitate.
Având în vedere considerentele expuse cât și faptul că instanța nu a fost investită în această cauză cu cercetarea legalității H.G. nr. 1437/2009 prin prisma existenței avizului Agenției Naționale a Funcționarilor Publici pe nota de fundamentare, sunt nefondate și criticile din această perspectivă.
în altă ordine, criticile referitoare la aspectele de oportunitate în ceea ce privește emiterea Ordinului din 2009, înalta Curte constată că aprecierile instanței de fond sunt corecte.
Momentul preluării personalului prevăzut în art. 1 al Ordinului din 2009, respectiv 28 decembrie 2009 respectă cerințele art. 14 alin. (3) H.G. nr. 1437/2009.
Criticile referitoare la greșita disjungere a excepției de nelegalitate sunt, de asemenea, nefondate, instanța de fond respectând cerințele art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
Mai mult, potrivit acestor dispoziții, încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să soluționeze cauza pe fond, cum se constată și în situația de față.
Prin urmare, sunt nefondate și criticile referitoare la soluționarea excepției în aceeași zi în care s-a soluționat cauza pe fond.
în ceea ce privește recursul declarat de Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive, înalta Curte apreciază că acesta este nefondat.
Este adevărat că s-a făcut dovada cheltuielilor de judecată pentru dosarul aflat pe rolul Curții de Apel Pitești, constând în onorariu avocat, însă, după cum se constată, aceste cheltuieli sunt efectuate într-o cauză având ca obiect excepția de nelegalitate ca mijloc de apărare invocată într-o cerere principală.
Prin urmare, cheltuielile de judecată pot fi solicitate global cu ocazia judecării cererii principale, întrucât cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaților se apreciază în raport de valoarea pricinii principale, nu cu referire la un mijloc de apărare.
Având în vedere toate considerentele expuse, înalta Curte, în temeiul art. 20 Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, art. 312 alin. (1) teza II-a C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.
Dată fiind soluția asupra recursului recurentei-pârâte, cât și dispozițiile art. 274 alin. (1) C. proc. civ., înalta Curte a apreciat că nu era fondată cererea formulată de această recurentă privind acordarea cheltuielilor de judecată în recurs.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4270/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4268/2011. Contencios → |
|---|
