ICCJ. Decizia nr. 4927/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4927/2011
Dosar nr.2323/54/2010
Şedinţa publică din 25 octombrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentinţa civilă nr. 566 din 08 decembrie 2010, pronunţată în dosarul nr. 2323/54/2010, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de către reclamantul S.G. în contradictoriu cu pârâţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - Direcţia pentru acordarea despăgubirilor în numerar, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Craiova la data de 25 august 2010, reclamantul S.G. a chemat în judecată Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, pentru a fi obligat să asigure Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii, suma de 161.026,68 RON şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - Direcţia pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar, pentru a fi obligată să emită Titlul de Plată în Numerar pentru suma de 161.026,68 RON reprezentând Titlul de Despăgubire acordat prin Decizia nr. 2232 din 06 iunie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Motivând în fapt cererea, reclamantul a arătat că i s-a emis Titlul de Despăgubire în cuantum de 161.026,68 RON, Decizia rămânând definitivă prin neexercitarea vreunei căi de atac împotriva acesteia, un exemplar fiind înaintat Direcţiei pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar.
În temeiul art. 181 şi urm. din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, reclamantul şi-a exprimat opţiunea pentru primirea, exclusiv, de despăgubiri în numerar, depunând opţiunea la data de 23 iulie 2008, înregistrată sub nr. 05475, însă până la data formulării prezentei acţiuni Direcţia pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar nu a emis Titlul de Plată şi nu i-a transferat despăgubirea în numerar, prevalându-se de dispoziţiile art. 182 lit. a).
Reclamantul a susţinut că această motivare este în contradicţie cu principiul executării cu bună credinţă de către stat a obligaţiilor care îi revin faţă de proprii cetăţeni, că obligaţia de plată este o obligaţie de rezultat şi nu de diligenta, iar prin nealocarea de fonduri suficiente, statul îşi invocă propria culpa, atitudine care trebuie sancţionată.
A invocat, de asemenea, dispoziţiile art. 6 parag. I din CEDO sub aspectul termenului rezonabil, care cuprinde şi durata procedurilor administrative.
În drept, reclamantul a invocat prevederile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, HG nr. 1095/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de Aplicare a Titlului VII din Legea nr. 247/2005 modificate şi completate prin HG nr. 128/2008.
Prin întâmpinarea formulată la data de 14 septembrie 2010, DGFP Dolj pentru Ministerul Finanţelor Publice a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive cu motivarea că nu are niciun fel de atribuţie în efectuarea plăţii despăgubirilor acordate potrivit Legii nr. 10/2005, acestea fiind făcute de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor direct către beneficiar.
În cauză a formulat întâmpinare şi pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, care a invocat excepţia lipsei capacitaţii procesuale de exerciţiu a Direcţiei pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar, care este o structură fără personalitate juridică în cadrul ANRP, atribuţia acordării despăgubirilor în numerar persoanelor îndreptăţite cărora li s-au emis titluri de plată revenind Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, în calitate de entitate cu personalitate juridică în virtutea atribuţiilor stabilite în sarcina acesteia prin HG nr. 1068/2007.
Pârâta a invocat, de asemenea, excepţia prematurităţii în ceea ce priveşte petitul doi al acţiunii, în raport de prevederile art. 182 lit. a) din Legea nr. 247/2005 coroborate cu dispoziţiile art. 182 pct. 1 din HG nr. 128/2008, în conformitate cu care emiterea titlurilor şi plata despăgubirilor băneşti în numerar către persoanele îndreptăţite se face în termen de 15 zile de la existenţa disponibilităţilor financiare în contul ANRP, în ordinea înregistrării cererilor de opţiune.
Pe fondul cauzei, pârâta a arătat că, potrivit art. 3 alin. (1) din OUG nr. 62/2010, intrată în vigoare la data de 30 iunie 2010, pe o perioada de 2 ani de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se suspendă emiterea titlurilor de plata prevăzute în Titlul VII "Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" din Legea nr. 247/2005.
Sub aspectul calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerului Finanţelor Publice, Curtea constată că, potrivit art. 3 alin. (1) pct. 6 şi 7 din HG nr. 34/2009, Ministerul Finanţelor Publice elaborează pe bază de metodologii proprii, menţinând în permanenţă un echilibru bugetar corespunzător, proiectul bugetului de stat, al legii bugetului de stat şi raportul asupra proiectului bugetului de stat, precum şi proiectul legii de rectificare a bugetului de stat, operând rectificările corespunzătoare; analizează periodic modul de realizare a prevederilor bugetare, în corelare cu indicatorii macroeconomici, precum şi modul de utilizare şi/sau administrare a fondurilor şi/sau patrimoniului public, la nivelul instituţiilor publice definite la art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002, prezentând Guvernului, spre dezbatere şi aprobare, propuneri şi/sau proiecte de acte normative care să conducă la îmbunătăţirea procesului de programe şi execuţie bugetară, dar nu are competenţa de a modifica bugetul de stat, aprobat prin legi speciale.
De asemenea, potrivit art. 20 din Legea nr. 500/2002, ordonatorii principali de credite sunt miniştrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii altor autorităţi publice şi conducătorii instituţiilor publice autonome, iar potrivit art. 43 alin. (1), ordonatorii principali de credite au obligaţia ca, până la 15 iulie a fiecărui an, să depună la Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli şi estimările pentru următorii 3 ani, însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate.
Prin urmare, Ministerul Finanţelor Publice nu are competenţa de a modifica bugetul de stat, alocând bani pentru plata despăgubirilor, în afara dispoziţiilor legale speciale, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive fiind întemeiată, urmând să fie admisă.
În ceea ce priveşte Direcţia pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar, Curtea constată că aceasta este înfiinţată în conformitate cu prevederile art. 141 Titlul VII din Legea nr. 247/2005, ca o structură fără personalitate juridică în cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, atribuţia acordării despăgubirilor în numerar persoanelor îndreptăţite, cărora li s-au emis titluri de plată, revenind ANRP, în calitate de entitate cu personalitate juridică, în virtutea atribuţiilor stabilite în sarcina acesteia prin HG nr. 1068/2007, art. 2 lit. s), excepţia lipsei capacităţii procesuale de exerciţiu fiind întemeiată şi, pe cale de consecinţă, admisă.
Pe fondul cauzei, Curtea constată că, în temeiul art. 13 alin. (1), art. 16 alin. (7) din Legea nr. 247/2005 Titlul VII, având în vedere dosarul intern nr. 13024/CC/2006, care a fost soluţionat în baza notificării nr. 46/N/2001 şi a dispoziţiei nr. 18045 din 20 decembrie 2005, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a emis Decizia nr. 2232 din 06 iunie 2008, în cuantum de 161.026,68 RON.
Având în vedere Decizia nr. 2232 din 06 iunie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, opţiunea formulată şi înregistrată de reclamant la ANRP sub nr. 05475 din 23 iulie 2008, urmează a fi emis titlul de plată în favoarea reclamantului în ordinea înregistrării cererii de opţiune, în termen de 15 zile de la data existenţei disponibilităţilor financiare în contul ANRP, potrivit prevederilor pct. 182.4 din HG nr. 128/2008.
Pe de altă parte, potrivit art. 3 alin. (1) din OUG nr. 62/2010, intrată în vigoare la data de 30 iunie 2010, pe o perioadă de 2 ani de la data intrării în vigoare a ordonanţei se suspendă emiterea titlurilor de plată prevăzute în Titlul VII Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente.
De asemenea, conform alin. (2) şi (3) din art. 3, valorificarea titlurilor de despăgubire emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor se va face doar prin conversia lor în acţiuni emise de Fondul Proprietatea, corespunzător sumei pentru care s-a formulat opţiunea. Dacă până la data intrării în vigoare a ordonanţei, persoanele îndreptăţite la despăgubiri au optat pentru acordarea titlurilor de plată, dar acestea nu au fost emise de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, pot opta pentru conversia titlurilor de despăgubire în acţiuni emise de Fondul Proprietatea. Persoanele care nu optează pentru conversia titlurilor de despăgubire în acţiuni emise de Fondul Proprietatea vor primi titluri de plata după expirarea perioadei de suspendare prevăzute la alin. (1).
Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs, în termen legal, reclamantul S.G., arătând, în esenţă, următoarele:
Prima instanţă a respins greşit excepţia lipsei capacităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice, în considerarea prevederilor art. 25 alin. (1) din Decretul nr. 31/1954. Potrivit art. 3 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, titlurile de despăgubire sunt certificate emise de Comisia Centrală, în numele şi pe seama Statului Român. În consecinţă, debitorul fiind Statul Român urmează că Ministerul Finanţelor Publice are capacitate procesuală pasivă.
De asemenea, instanţa în mod greşit a admis excepţia lipsei capacităţii procesuale de exerciţiu a Direcţiei pentru acordarea despăgubirilor în numerar, motivat de faptul că nu are personalitate juridică.
Deşi, instanţa a reţinut că cei doi pârâţi ar fi Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia pentru acordarea despăgubirilor în numerar, în raport cu care a admis cele două excepţii, totuşi aceasta a respins acţiunea şi pe fond, în contradictoriu cu aceleaşi părţi, ca neîntemeiată, cu toate că motivele cuprinse în considerentele hotărârii nu susţin soluţia de respingere a acţiunii ca neîntemeiate, ci, eventual, ca prematur introdusă.
Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a invocat excepţia prematurităţii formulării acţiunii întemeiată pe prevederile art. 182 din HG nr. 128/2008 şi pe art. 3 alin. (1) din OUG nr. 62/2010, însă instanţa nu s-a pronunţat asupra excepţiei respective şi nici nu a pus-o în discuţia părţilor.
Faţă de cele de mai sus se impune, într-o primă teză, admiterea recursului, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă pentru a se pronunţa asupra invocării excepţiei prematurităţii formulării acţiunii.
Într-o teză subsidiară, se impune admiterea recursului şi modificarea sentinţei, în sensul admiterii acţiunii.
Exigibilitatea plăţii coincide cu emiterea titlului de despăgubire, astfel că nu se poate problema prematurităţii cererii de plată, în condiţiile în care debitorul este Statul Român şi nu Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, care este doar o autoritate prin intermediul căreia se efectuează plata.
Conform art. 22 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, termenul în care persoana îndreptăţită poate formula notificare este calificat ca fiind unul de decădere, însă instanţele trebuie să aplice acelaşi tratament atunci când analizează comportamentul statului şi al autorităţilor sale, ca părţi în raporturile de drept născute din Legea nr. 10/2001, fără a fi avantajate în raport cu celelalte părţi, deoarece se încalcă principiul legalităţii armelor. Prin urmare, statului i se permite să prelungească sine die termenul de soluţionare definitivă a unor asemenea cereri, însă în acest mod se încalcă principiul procesului rezonabil şi noţiunea de proces echitabil.
Autorităţile statului nu pot să invoce chestiuni de organizare a aplicării legii împotriva dreptului la un proces în termen rezonabil, pentru că aceasta înseamnă să invoce propria culpă şi să încalce Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor justifică nejustificarea plăţii prin insuficienţa fondurilor alocate de la buget pentru acoperirea tuturor sumelor reprezentând despăgubiri scadente, făcând trimitere la dispoziţiile art. 182 lit. a), simplă afirmaţie a pârâtei, fără să dovedească vreo diligenţă a acesteia în vederea obţinerii de fonduri pentru achitarea despăgubirilor.
Nici trimiterea la dispoziţiile art. III din OUG nr. 62/2010 nu ar trebui să conducă la concluzia că cererea de plată este prematură, cu atât mai puţin neîntemeiată. Între dispoziţiile OUG nr. 62/2010 şi ale Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, precum şi ale art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţie, există contrarietate, astfel încât trebuie să se aplice principiul dreptului comunitar asupra dreptului naţional, statuat în art. 148 alin. (2) din Constituţie.
Examinând sentinţa prin prisma criticilor formulate, precum şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., recursul este nefondat şi urmează a fi respins pentru motivele ce vor fi expuse în continuare.
În mod corect, prima instanţă a stabilit că Ministerul Finanţelor Publice nu are calitate procesuală pasivă în cauză. În procesele de contencios administrativ, cum este cazul în speţă, calitate procesuală pasivă o are autoritatea publică care a emis actul administrativ atacat sau autoritatea despre care reclamantul pretinde că refuză în mod nejustificat să emită/adopte actul infralegislativ, iar nu Statul Român, astfel cum rezultă neechivoc din prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte, Direcţia pentru acordarea despăgubirilor în numerar, de asemenea, în mod corect prima instanţă a reţinut că aceasta nu poate sta în proces ca pârât în nume propriu, în condiţiile în care aceasta este doar o structură din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, aceasta din urmă având competenţa să emită titlul de plată la care se referă reclamantul în acţiunea sa.
În această chestiune, observă Înalta Curte, prima instanţă a tranşat corect că actul infralegislativ pe care reclamantul îl solicită să fie emis nu este al "organului organizaţiei", ci al "organizaţiei" însăşi, cu alte cuvinte al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, căreia îi este conferită, prin lege, competenţa exclusivă a acordării despăgubirilor în numerar persoanelor îndreptăţite, potrivit Legii nr. 247/2005, iar nu al Direcţiei pentru acordarea despăgubirilor în numerar.
Prima instanţă, constată Înalta Curte, a pronunţat o soluţie legală când a examinat cauza pe fond, chiar dacă a admis excepţiile privitoare la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Finanţelor Publice şi, respectiv, a lipsei capacităţii procesuale de exerciţiu a Direcţiei pentru acordarea despăgubirilor în numerar. Este de observat că acţiunea reclamantului este imprecisă atunci când cheamă în judecată Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - Direcţia pentru acordarea despăgubirilor în numerar, fără să fie foarte clar că înţelege să se judece cu autoritatea publică centrală sau cu organul acesteia. Tocmai de aceea, fiind menţionată expres ANRP în cuprinsul acţiunii, prima instanţă a stabilit că aceasta este parte în proces şi posedă atribuţia despăgubirilor în numerar, motiv pentru care a procedat la examinarea pe fond a cauzei.
Nu se impunea pronunţarea pe prematuritatea formulării acţiunii deoarece nu este vorba de prematuritate ca şi condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, care să atragă tranşarea litigiului pe calea unei excepţii de procedură. În realitate, chestiunea prematurităţii cererii de chemare în judecată formulată de reclamant, astfel cum corect a fost reţinută de prima instanţă, este o problemă de fond şi a fost tratată ca atare de instanţă, în raport de prevederile art. 182 alin. (4) din HG nr. 128/2008. Sub acest aspect, prima instanţă a reţinut că, potrivit textului legal precitat, transferul despăgubirilor în numerar se face în termen de maxim 15 zile calendaristice la data existenţei disponibilităţilor financiare în contul ANRP, în ordinea înregistrării cererii de opţiune. Or, cum până în acest moment plata respectivelor despăgubiri s-a realizat pentru prima tranşă până la dosarul de opţiune nr. 03967 din 29 aprilie 2008, iar reclamantul are dosarul cu nr. 05475 din 23 iulie 2008, plata despăgubirilor realizându-se în limita disponibilităţilor financiare, nu se poate vorbi de un refuz nejustificat al ANRP de a emite titlul de plată în numerar în favoarea reclamantului, pentru suma de 161.026,68 RON.
Contrar celor afirmate în recurs, judecătorul fondului nu putea ignora prevederile imperative şi inderogabile ale OUG nr. 62/2010, prin care s-a dispus suspendarea emiterii titlurilor de plată prevăzute în Titlul VII din Legea nr. 247/2005.
Nu există contrarietate între dispoziţiile OUG nr. 62/2010, pe de o parte, şi cele ale Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, precum şi ale art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţie, pe de altă parte, cum se susţine în recurs.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în jurisprudenţa sa că în situaţiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de persoane prin măsuri legislative ce pot avea consecinţe economice importante asupra ansamblului unui stat, autorităţile naţionale trebuie să dispună de o mare putere discreţionară, nu numai în a alege măsurile de natură a garanta drepturile patrimoniale sau a reglementa raporturile de proprietate, dar şi pentru a dispune de timpul necesar pentru aplicarea unor asemenea măsuri.
Astfel, în cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, Curtea a luat act de sarcina foarte importantă pe care legislaţia în materia bunurilor imobile naţionalizate o reprezintă pentru bugetul de stat (parag. 227) şi a fost de acord că plafonarea despăgubirilor şi eşalonarea lor pe o perioadă mai lungă ar putea reprezenta o măsură susceptibilă de a respecta un just echilibru între interesele foştilor proprietari şi interesul general al colectivităţii.
Mai mult, a devenit funcţional Fondul "Proprietatea" începând cu 21 ianuarie 2011, mai ales că multe condamnări ale României la CEDO s-au datorat şi constatării că acest fond nu este funcţional, iar lansarea tranzacţiilor este de natură să îndrepte o parte a beneficiarilor "titlurilor de despăgubire" către piaţa bursieră, ceea ce ar uşura presiunea bugetară (cauza Maria Atanasiu, parag. 228, teza ultimă).
Trebuie subliniat şi faptul că în privinţa adoptării unor măsuri cu impact economic general legislatorul naţional dispune de o mare latitudine pentru a se pronunţa atât cu privire la existenţa unei probleme de interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât şi cu privire la alegerea modalităţilor concrete de aplicare a acestei reglementări.
În acest context măsurile legislative stabilite prin OUG nr. 60/2010, sunt în acord cu jurisprudenţa C.E.D.O. şi cu dispoziţiile art. 1 parag. 2 din Protocolul nr. 1, şi nu aduc atingere dreptului de proprietate al recurentului-reclamant, în condiţiile în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii discreţionare a statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv între exigenţa de interes general a menţinerii echilibrului bugetar şi imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor de persoană vizate.
În concluzie, în mod corect prima instanţă a reţinut că în speţă sunt aplicabile dispoziţiile art. III din OUG nr. 62/2010 intrată în vigoare din 1 iulie 2010 prin care pe o perioadă de 2 an de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se suspendă emiterea titlurilor de plată prevăzute în Titlul VII din Legea nr. 247/2005, iar valorificarea titlurilor de despăgubire se va face doar prin conversia lor în acţiuni emise de Fondul "Proprietatea" - listat la Bursă, corespunzător sumei pentru care s-a formulat opţiunea, fiind aplicabile şi dispoziţiile art. III alin. (3) din OUG nr. 62/2010 în ceea ce priveşte cererea privind emiterea titlului de plată cu prioritate în condiţiile art. 182 alin. (5) din HG nr. 128/2008.
Reclamantul confundă dreptul comunitar cu Dreptul drepturilor omului, astfel că invocarea de către acesta a principiului priorităţii dreptului comunitar asupra dreptului naţional este eronată pentru că în cauză nu sunt aplicabile norme de drept comunitar, şi prin urmare nu sunt incidente nici dispoziţiile art. 148 alin. (2) din Constituţia României.
Faţă de cele ce preced, Înalta Curte constatând că recursul este nefondat, îl va respinge ca atare, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de S.G. împotriva Sentinţei nr. 566 din 8 decembrie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 octombrie 2011.
Procesat de GGC - AA
| ← ICCJ. Decizia nr. 4925/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 4928/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
