ICCJ. Decizia nr. 5241/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5241/2011
Dosar nr. 4439/2/2011
Şedinţa publică de la 8 noiembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Instanţa de fond
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC M.R. SRL a solicitat în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, Direcţia Venituri, suspendarea executării deciziei de impunere din 17 martie 2011 privind aplicarea penalităţii prevăzute în cazul nerestituirii certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de acest text de lege.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că societatea este operator în sensul dispoziţiilor H.G. nr. 780/2006 privind stabilirea schemei de comercializare a certificatelor de emisii gaze cu efect de seră şi că în temeiul art. 18 alin. (2) din această hotărâre are obligaţia de a restitui, până cel târziu la data de 30 aprilie a fiecărui an, un număr de certificate de emisii de gaze cu efect de seră, egal cu cantitatea totală de emisii provenite de la instalaţia proprie în anul calendaristic anterior.
Reclamanta a mai susţinut că a fost în imposibilitate de a restitui certificate de emisii de gaze cu efect de seră, până la data de 30 aprilie 2010, din cauza Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului, care a dispus măsura nejustificată a blocării contului pentru o eroare cu privire la plata tarifului de administrare a contului aferent anului 2009.
2. Apărările pârâtei
Prin întâmpinarea formulată în temeiul art. 115, art. 118 din C. proc. civ., pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată .
3. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 4675 din 6 iulie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamantă şi a suspendat executarea deciziei nr. 12/2011 emisă de pârâtă.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin decizia contestată autoritatea pârâtă a stabilit obligaţii fiscale în sarcina reclamantei reprezentând penalitatea de 100 Euro pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă, datorată de către operatorul sau operatorul de aeronave care nu a restituit certificatele de emisii de gaze cu efect de seră, corespunzătoare emisiilor de gaze cu efect de seră generate în anul anterior, conform art. 3 alin. (1) lit. ş) din O.U.G. nr. 196/2005, modificată şi completată de Legea nr. 105/2006, în sumă de 1.811.191 RON, reclamanta datorând penalităţi pentru 4.388 certificate nerestituite în anul 2010.
Prima instanţă a reţinut că prevederile legale incidente în speţă, H.G. nr. 780/2006 modificată prin H.G. nr. 133/2010 (în vigoare la data emiterii actului a cărui suspendare se solicită) au transpus în întregime conţinutul Directivei nr. 2003/87/CE.
Conform acestei directive, s-a adoptat un Regulament privind gestionarea şi operarea registrului naţional al emisiilor de gaze cu efect de seră, care a pus bazele uni sistem standardizat şi securizat de registre pentru a asigura accesul publicului, iar pentru situaţia din speţă există Regulamentul nr. 2216/2004 privind sistemul de registre standardizat şi securizat şi decizia nr. 280/2004/CE, transpuse în România prin Ordinul nr. 1474/2007 şi orice activitate în conturile de registru se înregistrează automat.
Prima instanţă a reţinut că Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului este administratorul registrului naţional şi în acest registru orice activitate privind conturile de registre se înregistrează automat de la data producerii acestora, iar faptul că reclamanta nu a predat certificatele la 30 aprilie 2010, orele 23.59 a condus la înregistrarea automată ca şi neconformitate atât în registrul naţional al României cât şi în registrul Comunităţii (C.I.T.L.).
Cu privire la încălcarea principiului neretroactivităţii legii, prima instanţă a considerat că poate fi încadrată în sintagma „împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ” conform art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.
La data constatării neconformităţii de către reclamantă, fapta era incriminată de lege ca şi contravenţie şi a fost astfel sancţionată prin adresa din 14 iulie 2010 cu amendă în cuantum de 438.800 Euro, iar prin adresa din 2010 a fost soluţionată contestaţia împotriva actului de constatare a contravenţiei.
Prima instanţă a reţinut că autoritatea pârâtă a emis decizia de impunere în litigiu pentru aceeaşi neconformitate, instituind în sarcina reclamantei, obligaţia de plată a sumei de 1.811.191 RON, apreciind astfel că, aparent, prin cel de-al doilea act s-ar fi încălcat principiul neretroactivităţii asupra unor fapte consumate deja, produse sub imperiul legii vechi.
În privinţa pagubei iminente, s-a apreciat că prin executarea actului administrativ atacat, înainte de clarificarea demersurilor întreprinse la C.E. s-ar produce un prejudiciu considerabil în patrimoniul reclamantei, ce poate conduce la insolvenţa societăţii, cu consecinţe ireversibile în cazul unei soluţionări favorabile a acţiunii în anulare, dar şi a demersurilor la C.E.
Concluzionând, judecătorul fondului a considerat că aspectele reţinute sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa actului administrativ contestat şi care conduc la producerea unei pagube iminente, fiind îndeplinite cerinţele art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului administrativ.
II. Instanţa de recurs
1. Criticile pârâtei
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu , care a criticat-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, susţinând în esenţă că nu erau îndeplinite cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv „cazul bine justificat” şi „paguba iminentă”.
În privinţa primei condiţii s-a arătat că în mod nejustificat prima instanţă a reţinut că pentru aceeaşi faptă intimata-reclamantă ar fi fost sancţionată şi de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului cu amendă în cuantum de 438.800 Euro, deoarece prin adresa din 14 iulie 2010 societatea a fost înştiinţată că datorează această sumă Fondului pentru Mediu, conform art. 28 alin. (1) şi alin. (2) din H.G. nr. 780/2006, coroborat cu art. 9 alin. (1) lit. ş) din O.U.G. nr. 196/2005, respectiva adresă fiind numai un act preparator, actul de sancţionare constituindu-l decizia Administraţiei Fondului pentru Mediu nr. 12 din 17 martie 2011, neconformitatea societăţii fiind atestată de administratorul registrului Comunităţii Europene (C.I.T.L.) după 30 aprilie 2010 când s-a încheiat perioada de conformare.
Recurenta a învederat că nu există nici un temei legal în baza căruia Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului să dispună suspendarea procedurilor şi demersurilor demarate împotriva operatorilor sancţionaţi pentru neîndeplinirea obligaţiilor prevăzute de H.G. nr. 780/2006, acesta fiind şi punctul de vedere al Comisiei Europene transmis prin scrisoarea de răspuns din 7 octombrie 2010.
S-a susţinut că în mod eronat prima instanţă a reţinut că s-ar pune problema retroactivităţii legi noi, în condiţiile în care sancţionarea reclamantei s-a făcut în temeiul art. II din H.G. nr. 1300/2010 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 780/2006, din Deciziile Curţii Constituţionale nr. 330/2001 şi nr. 3/1993 rezultând că nu poate fi vorba de retroactivitate în cazul modificării, prin legea nouă, a regimului juridic al dreptului anterior, suprimarea acestuia, sau înlocuirea cu un drept care se naşte, retroactivitatea constând în modificarea unei situaţii juridice pentru trecut, nu în reglementarea diferită pentru viitor, cum este cazul în speţă.
Recurenta a arătat că nu s-a dovedit „paguba iminentă” în sensul de a se fi probat imposibilitatea achitării obligaţiilor fiscale stabilite prin actul administrativ contestat şi împrejurarea că plata acestora ar afecta bunul mers al activităţii societăţii.
În drept recurenta şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 304 şi 3041 din C. proc. civ.
2. Apărările intimatei
În temeiul art. 308 alin. (2) din C. proc. civ. intimata–reclamantă SC M.R. SRL a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului pârâtei la nefondat.
3. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa criticată prin prisma motivelor de recurs, ţinând cont de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, inclusiv ale art. 3041 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este afectată legalitatea şi temeinicia acesteia, după cum se va arăta în continuare:
Actele administrativ fiscale se bucură de prezumţia de legalitate, fiind executorii din oficiu, suspendarea executării fiind o măsură de excepţie, care nu se poate aplica decât dacă sunt îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Conform acestui text, suspendarea unui act administrativ se poate dispune numai în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după îndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Art. 2 lit. t) din Legea 554/2004 prevede că reprezintă un caz bine justificat orice împrejurare legată de starea de fapt şi drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar paguba iminentă constă în prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, conform art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004.
Prima instanţă a constatat în mod corect că în speţă erau îndeplinite toate condiţiile legale, pentru a se putea proceda la suspendarea deciziei de impunere din 2010 emisă de recurentă în sarcina intimatei.
Fără a antama fondul dreptului dedus judecăţii, Curtea a constatat corect că aparenţa dreptului este în favoarea intimatei.
Intimata–reclamantă SC M.R. SRL face parte din categoria operatorilor economici care, potrivit art. 18 alin. (2) din H.G. nr. 780/2006 aveau obligaţia să restituie până la data de 30 aprilie a fiecărui an un număr de certificate de emisii de gaze cu efect de seră egal cu cantitatea totală de emisii provenite de la instalaţia proprie în anul calendaristic anterior, însă aceasta a predat certificatele la 3 mai 2009, susţinând că i-a fost blocat abuziv contul de către recurentă la 30 aprilie 2010, deşi dispunea de un număr de 10 ori mai mare de certificate de certificate-X, faţă de cele care trebuiau restituite–Y.
Prin adresa din 14 iunie 2010 Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului a comunicat societăţii intimate că potrivit art. 28 din H.G. nr. 133/2010 , nerespectarea art. 18 alin. (2) constituie contravenţie, pentru care trebuie să achite 438.800 Euro în contul Fondului pentru Mediu, intimata demarând procedura de contestare a acestei adrese, pe calea contenciosului administrativ, primind răspuns la plângerea prealabilă cu adresa din 28 iulie 2010.
Ulterior, prin decizia de impunere din 17 martie 2011 recurenta Administraţia Fondului pentru Mediu a stabilit o obligaţie de plată în sarcina intimatei de 1.811.191 RON, constând în penalităţi de 100 Euro pentru fiecare tonă de dioxid de carbon emisă , pentru care nu s-au restituit certificatele de emisii de gaze cu efect de seră corespunzătoare emisiilor de gaze cu efect de seră generate în anul anterior, conform art. 9 alin. (1) lit. ş) din O.U.G. nr. 196/2005 modificată şi completată prin Legea nr. 105/2006.
Din analiza înscrisurilor aflate la dosar rezultă că intimatei–reclamante i-au fost comunicate sancţiuni diferite, pentru aceeaşi faptă din aprilie 2010, de către Agenţia pentru Protecţia Mediului şi de către recurenta Administraţia Fondului pentru Mediu, decizia de impunere din 17 martie 2011 emisă de aceasta din urmă având în vedere penalitatea de 100 Euro/zi pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent, emisă în anul anterior, pentru care operatorul economic nu a restituit certificate de emisii de gaze cu efect de seră, conform O.U.G. nr. 115/2010 publicatăîn M. Of. nr. 862/22.12.2010, care a modificat O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru Mediu şi H.G. nr. 1300/2010, publicată în M. Of. nr. 874/28.12.2010, care a modificat H.G. nr. 780/2006 privind stabilirea schemei de comercializare a certificatelor de emisii gaze cu efect de seră.
Prin urmare, stabilirea, în sarcina intimatei, a două sancţiuni cu regim juridic diferit, prima contravenţională, cealaltă cu caracter punitiv, de „penalitate”, ultima în temeiul unor acte normative intrate în vigoare după şapte luni de la data neîndeplinirii obligaţiei legale de restituire a certificatelor de gaze cu efect de seră, este o situaţie de natură să creeze o îndoială justificată cu privire la legalitatea deciziei de impunere din 17 martie 2011 emisă de recurentă, mai ales că adresa din 14 iunie 2010 emisă de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului pentru o altă sumă pretins datorată, decât cea stabilită prin decizia de impunere, nu a fost anulată de către autoritatea emitentă.
Susţinerile recurentei privind inexistenţa unui temei legal care să conducă la suspendarea sancţiunilor contravenţionale şi la scutirea de plata amenzilor prevăzute de art. 28 din H.G. nr. 780/2006, care a transpus art. 16 alin. (3) din Directiva nr. 2003/87/CE nu are relevanţă în cauză, deoarece intimata-reclamantă a înţeles să conteste legalitatea actului administrativ fiscal, urmând procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi nu să solicite clemenţa autorităţii în executarea sancţiunilor aplicate.
Nici motivele de neretroactivitate invocate de recurentă nu pot fi analizate în cadrul măsurii suspendării actului administrativ fiscal, deoarece s-ar antama fondul cauzei , retroactivitatea legilor în baza cărora s-a aplicat sancţiunea penalităţilor prin decizia de impunere din 17 martie 2011 emisă de recurentă, fiind invocată drept motiv principal al nelegalităţii acestei decizii prin contestaţia administrativă din 10 mai 2011, asupra acestuia urmând a se pronunţa instanţa de fond, investită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Aparenta suprapunere a două sancţiuni juridice diferite, aplicate intimatei pentru aceeaşi faptă, este de natură să creeze îndoieli justificate în privinţa legalităţii acestora .
Pe de altă parte, faţă de succesiunea actelor normative care au reglementat sancţiunile aplicate intimatei, problema individualizării corecte a acestora şi a dispoziţiilor legale incidente, dintre cele care s-au modificat şi succedat în timp, formează obiectul contestaţiei administrative şi apoi al cercetării judecătoreşti, necesitatea dezlegării acesteia de către instanţă reprezentând un argument rezonabil al existenţei „cazului bine justificat” în sensul art. 14 şi art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.
Paguba iminentă a intimatei este evidentă, deoarece executarea actului administrativ fiscal înaintea clarificării legalităţii acestuia , pentru suma de 1.811.191 RON, cu siguranţă ar perturba grav activitatea intimatei, putând conduce chiar la insolvenţa acesteia, aşa cum corect a reţinut şi instanţa de fond.
Alături de argumentele expuse mai anterior, Curtea are în vedere şi recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, precum şi recomandarea 16/2003 a Comitetului Miniştrilor din cadrul Consiliului Europei, potrivit căreia executarea deciziilor administrative trebuie să ţină cont de drepturile şi interesele persoanelor particulare.
Recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniştri instituie ca principiu posibilitatea autorităţii jurisdicţionale competente, respectiv a instanţei judecătoreşti, să ia măsuri provizorii corespunzătoare, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, particularilor, cărora li se aplică decizia şi când există argumente juridice valabile faţă de regularitatea actului.
Soluţia suspendării actului administrativ, până la pronunţarea instanţei, se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără a se aduce atingere principiului executării deciziilor autorităţilor administrative din oficiu, prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.
Ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt dovedită, expuse în prezenta hotărâre, de circumstanţele cauzei şi de recomandările Comitetului de Miniştri, pentru a evita excesul de putere din partea autorităţii fiscale, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ reprezentat de decizia de impunere din 17 martie 2011 emisă de recurenta Administraţia Fondului pentru Mediu este de natură a crea pagube serioase societăţii intimate, care pot avea consecinţe grave în patrimoniul acesteia din urmă.
Constatându-se îndeplinite condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea deciziei de impunere, aşa cum corect a concluzionat prima instanţă şi că sentinţa atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 din C. proc. civ.,în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ, Curtea va respinge recursul pârâtei ca nefondat.
Constatând că în speţă erau îndeplinite cerinţele art. 14 pentru suspendarea executării deciziei de impunere din 17 martie 2011 a Administraţiei Fondului pentru Mediu şi că sentinţa atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 din C. proc. civ., în temeiul art. 312 din C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va respinge recursul pârâtei ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Administraţia Fondului pentru Mediu, Direcţia Venituri împotriva sentinţei nr. 4675 din 6 iulie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 8 noiembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5235/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 5244/2011. Contencios. Constatarea calităţii... → |
|---|
