ICCJ. Decizia nr. 5338/2011. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5338/2011
Dosar nr. 7554/2/2010
Şedinţa publică de la 11 noiembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Hotărârea primei instanţe şi a instanţei de recurs în primul ciclu procesual
Prin sentinţa nr. 2479 din 10 iunie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea prin care reclamanţii M.E., U.M. şi U.G. solicitau obligarea pârâţilor Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi Ministerul Finanţelor Publice să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire, conform Titlului VII din Legea nr. 247/2005, ca prematur introdusă, în raport cu primul pârât, şi pentru lipsa calităţii procesuale pasive, în raport cu cel de-al doilea pârât.
Prin aceeaşi sentinţă, a fost respinsă, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate a dispoziţiei din 2007 a Primarului General al Municipiului Bucureşti, invocată de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut în esenţă că procedura de evaluare nu poate fi demarată deoarece în urma analizării dosarului reclamanţilor s-a constatat că acesta este incomplet, neexistând acte autentice pentru o anumită suprafaţa de teren de 43 mp, astfel încât, în mod corect pârâta a solicitat Primăriei Municipiului Bucureşti, explicaţii sau completarea documentaţiei pentru a putea proceda în continuare la soluţionarea dosarului.
De asemenea, reţine prima instanţă, în speţă nu se aplică dispoziţiile art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, deoarece emiterea titlurilor de despăgubiri nu presupune doar analizarea unei cereri şi emiterea unui răspuns la aceasta, ci o întreagă procedură a cărei nerespectare atrage nelegalitatea titlurilor emise.
Arată instanţa de fond că reclamanţii puteau solicita, cel mult, obligarea pârâtei la analizarea dosarului prin prisma imposibilităţii restituirii în natură şi la desemnarea evaluatorului, în raport de faptul că din actele dosarului reiese că pârâta a primit dosarul privind imobilul în cauza de la Primăria Municipiului Bucureşti, însă nu a fost efectuată nici o altă procedură în privinţa acestuia.
Faţă de cele arătate, arătând că nu se poate pronunţa asupra a ceea ce nu s-a cerut, instanţa de fond a apreciat că cererea reclamanţilor este prematur introdusă şi că, în cauză, ar fi putut fi reţinută ca reprezentând un refuz nejustificat de soluţionare a cererii numai situaţia în care evaluarea ar fi fost finalizată iar pârâta, fără nici o justificare, nu ar fi emis titlu de despăgubiri.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs reclamanţii, iar, prin decizia nr. 1930 pronunţată în data de 16 aprilie 2010, Înalta Curte a admis recursul promovat de reclamanţii M.E., U.M. şi U.G. şi a casat sentinţa atacată, trimiţând cauza spre rejudecare, la aceeaşi instanţă.
Pentru a se pronunţa astfel instanţa de recurs a constatat că soluţia pronunţată de Curtea de apel, de respingere ca prematură a acţiunii înregistrate la data de 2 martie 2009, la aproape doi de ani de la emiterea dispoziţiei cu propunerea de acordare a despăgubirilor şi mai cu seamă considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei, reflectă interpretarea greşită a prevederilor Titlului VII al Legii nr. 247/2005 şi ale Legii nr. 554/2004 atât în litera, cât şi în spiritul lor.
Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
A mai reţinut că principiul soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil constituie, de asemenea, o componentă a dreptului la o bună administrare, consacrat în art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene şi ale cărui coordonate nu pot fi ignorate ca repere în practica administrativă a autorităţilor publice naţionale.
Complexitatea procedurii poate constitui unul dintre criteriile de apreciere a respectării termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru justificarea unei totale pasivităţi a autorităţii publice, în condiţiile în care chiar instanţa de fond a reţinut ca „din actele dosarului reiese că pârâta a primit dosarul privind imobilul în cauză de la Primăria Municipiului Bucureşti, însă nu a fost efectuată nici o altă procedură în privinţa acestuia".
În acest sens, arată instanţa, este de menţionat că adresa prin care Comisia a solicitat Primăriei Municipiului Bucureşti lămuriri cu privire la suprafaţa de 43 mp teren pentru care petiţionarii prezentaseră un înscris sub semnătură privată a fost întocmită la data de 5 mai 2009, după înregistrarea cererii de chemare în judecată la Curtea de Apel Bucureşti.
Totodată, Înalta Curte a reţinut, contrar celor afirmate de prima instanţă, că nu li se poate impune reclamanţilor să deducă judecăţii, în mod separat, refuzul efectuării fiecăreia dintre etapele prevăzute de art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, acestea nefiind altceva decât operaţiuni administrative prealabile emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubiri.
În fine, în considerentele deciziei de recurs s-a luat act de faptul că sentinţa primei instanţe nu a fost atacată în privinţa soluţiei pronunţate cu privire la excepţia de nelegalitate a dispoziţiei din 2007 a Primarului General al Municipiului Bucureşti.
2. Hotărârea instanţei de fond, după casare
Reînvestită cu soluţionarea cauzei, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 4918 din 7 decembrie 2010 a admis acţiunea formulată de reclamanţii M.E., U.M., U.G., în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi chemata în garanţie Primăria Municipiului Bucureşti şi, în consecinţă a obligat pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită o decizie cu privire la notificarea reclamanţilor privind acordarea despăgubirilor în baza Titlului VII al Legii nr. 247/ 2005.
Prin aceeaşi sentinţă a respins cererea de chemare în garanţie şi cererea reconvenţională formulate de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut următoarele:
La data de 5 octombrie 2010 pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a depus cerere reconvenţionala prin care a solicitat reclamanţilor să facă dovada dreptului de proprietate asupra imobilului notificat,iar prin întâmpinarea formulată aceasta a reiterat excepţia de nelegalitate a dispoziţiei din 2007 emisă de Primarul General al Municipiului Bucureşti, pe fond solicitând respingerea acţiunii reclamanţilor ca neîntemeiată.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate instanţa a constatat că nu mai poate fi reanalizată, întrucât s-a reţinut în decizia de casare ca sentinţa nu a fost atacata şi in privinţa soluţionării acestei excepţii.
Cu privire la cererea reconvenţională, instanţa a respins-o ca neîntemeiată, întrucât reclamanţii au depus înscrisurile de care înţeleg să se folosească în privinţa cererii lor de acordare de despăgubiri, iar pârâta are obligaţia să pronunţe o decizie în cauză în funcţie de actele existente la dosar.
A mai constat instanţa că faţă de dispoziţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005 refuzul pârâtei de a soluţiona dosarul reclamanţilor apare ca nejustificat deoarece pârâta nu invocă lipsa titlului de proprietate decât pentru o suprafaţă de 43 mp, în timp ce din dispoziţia Primarului General al Municipiului Bucureşti reiese că imobilul este format din teren în suprafaţă de 217 mp şi construcţie demolată.
Aşadar pârâta avea posibilitatea din august 2008 şi până în 2009, când reclamanţii au formulat prezenta acţiune să facă demersurile în ceea ce priveşte clarificarea suprafeţei de teren de 43 mp pe care o contestă şi nu să stea în pasivitate şi să emită o adresa către Primăria Municipiului Bucureşti abia după data introducerii acţiunii.
Cu privire la cererea de chemare în garanţie a Primăriei Municipiului Bucureşti, instanţa a respins-o ca neîntemeiată reţinând în argumentare lipsa unei obligaţii legale de garanţie între cele două instituţii, pe de o parte şi pe de altă parte, neîntrunirea condiţiilor prevăzute art. 60 din C. proc. civ., deoarece nu se poate reţine că în cazul în care ar cădea în pretenţii pârâta se poate îndrepta împotriva Primăriei Municipiului Bucureşti cu o cerere de chemare în garanţie sau în despăgubire.
3. Recursul declarat de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor
Împotriva acestei sentinţe, în termen legal a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 din C. proc. civ.
După prezentarea cadrului normativ în care îşi desfăşoară activitatea, recurenta îşi expune nesistematizat criticile la adresa hotărârii primei instanţe.
În esenţă, acestea vizează trei aspecte, respectiv:
3.1. Ignorarea motivului obiectiv care a împiedicat soluţionarea dosarului de despăgubiri
La acest punct, recurenta reiterează apărarea referitoare la lipsa unui titlu de proprietate pentru suprafaţa de 43 mp dobândită de autorul reclamanţilor în anul 1967, arătând că cerinţa formei autentice era impusă la epoca respectivă prin Decretul nr. 221/1950 şi Decretul nr. 144/1958.
3.2. Greşita soluţionare a excepţiei de nelegalitate
Potrivit recurentei, Curtea de apel trebuia să suspende procedura şi să învestească Tribunalul Bucureşti cu excepţia de nelegalitate a dispoziţiei nr. 7619/2007 emisă de Primarul General al Municipiului Bucureşti, fiind îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
3.3. Nelegala respingere a cererii reconvenţionale
Sintetizând expunerea recurentei, Înalta Curte reţine că hotărârea fondului este criticată pentru că nu a reţinut caracterul fondat al acestei cereri care urmarea tocmai obligarea reclamanţilor de a-şi proba dreptul de proprietate.
4. Apărările formulate de intimaţi
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 13 iulie 2011, intimaţii M.E., U.M. şi U.G. au solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Intimaţii au insistat asupra nerespectării dispoziţiilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004 de către recurentă, în condiţiile în care de la data de 28 august 2008 şi până în prezent dosarul lor de despăgubiri se află în nelucrare la Comisie şi, mai grav, după înregistrarea acţiunii, procedura administrativă a fost suspendată.
Referitor la suprafaţa de 43 mp, în discuţie, intimaţii au arătat că presupusa neregulă reprezintă în realitate un tertip pentru tergiversarea soluţionării cauzei, în condiţiile în care ei beneficiază de prezumţia instituită prin art. 24 din Legea nr. 10/2001.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, a apărării din întâmpinare, cât şi sub toate aspectele, în baza art. 3041 C. proc. civ. Înalta Curte reţine că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Intimaţii-reclamanţi M.E., U.M. şi U.G. au supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ refuzul recurentei–pârâte de a emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, în temeiul art. 16 alin. (8) din Titlul VII, Cap. V al Legii nr. 247/2005.
Necontestat, calitatea lor de persoane îndreptăţite la măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul situat în Bucureşti, sector 5, compus din teren în suprafaţă de 217 mp şi construcţie, în prezent demolată, a fost stabilită prin dispoziţia din 5 aprilie 2007 emisă de Primarul General al Municipiului Bucureşti în temeiul art. 26 alin. (1) şi alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie1945-22 decembrie 1989.
Această dispoziţie, împreună cu documentaţia aferentă a fost înregistrată la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor la data de 28 august 2008.
Până la data soluţionării recursului de faţă, 11 noiembrie 2011, recurenta nu a emis decizia reprezentând titlu de despăgubire.
În aceste condiţii, Înalta Curte îşi însuşeşte concluzia la care a ajuns judecătorul fondului, în sensul că intervalul mare de timp pe parcursul căruia s-a derulat procedura de acordare a reparaţiilor pentru imobilul preluat abuziv, începută în anul 2001 şi nefinalizată încă în noiembrie 2011, constituie o încălcare clară a principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat în art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, principiu care guvernează şi etapa administrativă anterioară celei judiciare.
Răspunzând punctual criticilor recurentei, Înalta Curte reţine următoarele:
1.1. Referitor la impedimentul invocat de recurentă
Pentru a justifica faptul că nu a finalizat procedura reglementată de Titlul VII al Legii nr. 247/2005 într-un termen rezonabil, recurenta a invocat existenţa unei neclarităţi în dosarul intimaţilor, respectiv împrejurarea că pentru terenul de 43 mp din totalul de 217 mp, aceştia nu au prezentat un titlu de proprietate valid.
Înalta Curte remarcă mai întâi, aşa cum a făcut-o şi în decizia pronunţată în primul ciclu procesual, că acest aspect a fost invocat abia la data de 5 mai 2009, după înregistrarea cererii de chemare în judecată la Curtea de Apel Bucureşti, ceea ce îi conferă un pronunţat caracter pro causa.
Un alt aspect esenţial derivă din prevederile art. 16 alin. (4) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 potrivit cărora recurenta are numai atribuţia de a verifica legalitatea respingerii cererii de restituire în natură, iar nu de a examina dispoziţia emisă în temeiul art. 20 din Legea nr. 10/2001 din alte perspective ce intrau exclusiv în competenţa entităţii învestite cu soluţionarea notificării şi, ulterior, în baza art. 26 din Legea nr. 10/2001, a instanţelor civile.
Cu alte cuvinte, în lipsa unor prerogative legale care să-i stabilească atribuţiile pe care şi le arogă, recurenta nu poate justifica în nici un mod refuzul de a parcurge etapa evaluării conform alin. (5) şi alin. (6) ale art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005.
Deşi excede analizei încălcării termenului rezonabil pe care curtea de apel a realizat-o în mod convingător, Înalta Curte reţine că pretinsa inadvertenţă invocată, în sine, nu era de natură a justifica blocarea procedurii administrative.
Astfel, întregul imobil teren şi construcţie cu adresa în sectorul 5 a fost expropriat prin Decretul Consiliului de Stat nr. 117/1985, figurând în tabelul anexă nr. 1, la poziţia 47: „U.C., teren în suprafaţă de 217 mp şi 110,78 mp construcţii, suprafaţă desfăşurată”. Autorităţile comuniste au stabilit, pentru întregul imobil, despăgubiri în cuantum de 58.548 RON, prin procesul-verbal din 7 august 1985, plata făcându-se data de 28 iunie 1986.
Este real că, în dovedirea dreptului lor de proprietate, pentru o parte din teren, respectiv pentru 43 mp intimaţii nu au fost în măsură să prezinte un act autentic, ci doar un înscris sub semnătură privată însă această împrejurare nu poate avea finalitatea scontată de recurentă, adică neacordarea despăgubirilor pentru acest teren.
Chiar în epoca respectivă, înscrisul denumit de părţi „act de vânzare cumpărare” a fost înregistrat la secţia financiară din 1967 în vederea impunerii, ceea ce justifică indicarea în actul de expropriere a întregii suprafeţe de 217 mp de la adresa respectivă, iar nu doar a terenului pentru care exista act autentic.
Tocmai pentru rezolvarea unor astfel de situaţii, legiuitorul a reglementat în cuprinsul art. 24 din Legea nr. 10/2001 prezumţia potrivit căreia întinderea dreptului de proprietate este cea recunoscută în actul prin care s-a dispus măsura preluării abuzive a imobilului.
Nu în ultimul rând, acceptarea tezei recurentei, potrivit căreia în prealabil intimaţii ar fi trebuit să deruleze o altă procedură judiciară prin care să li se recunoască dreptul de proprietate asupra porţiunii de teren în discuţie ar reprezenta în contextul speţei de faţă o sarcină exorbitantă pentru aceştia.
1.2. Referitor la excepţia de nelegalitate
Toate criticile subsumate acestui motiv sunt vădit nefondate, câtă vreme, încă din primul ciclu procesual, această chestiune s-a tranşat irevocabil, în sensul inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a dispoziţiei din 2007 a Primarului General al Municipiului Bucureşti, aşa încât ele nu mai pot fi reiterate decât cu încălcarea autorităţii de lucru judecat.
1.3. Referitor la cererea reconvenţională
Potrivit dispoziţiilor art. 119 alin. (1) şi alin. (2) din C. proc. civ.:
„(1) Dacă pârâtul are pretenţii în legătură cu cererea reclamantului, el poate să facă cerere reconvenţională.
(2) Cererea trebuie să îndeplinească condiţiile prevăzute pentru cererea de chemare în judecată”.
Verificând obiectul cererii reconvenţionale formulate de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor se constată că acesta vizează „obligarea reclamanţilor să facă dovada dreptului de proprietate asupra imobilului notificat” ceea ce, în mod evident nu poate reprezenta o „pretenţie în legătură cu cererea reclamantului”, în condiţiile în care, potrivit dispoziţiilor art. 16 alin. (4)–alin. (5) şi alin. (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 Comisia Centrală, în situaţia constatării legalităţii respingerii cererii de restituire în natură, are obligaţia parcurgerii etapelor procedurii administrative, cu finalitatea emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire.
Conchizând, Înalta Curte reţine că prima instanţă a pronunţat o hotărâre legală care va fi menţinută ca efect al respingerii recursului de faţă ca nefondat.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1)-alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinţei nr. 4918 din 7 decembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 11 noiembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5336/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 5352/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
