ICCJ. Decizia nr. 5419/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5419/2011
Dosar nr.8323/2/2010
Şedinţa publică de la 16 noiembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta I.A.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului şi la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflaţia, până la data plăţii efective.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că la data stabilită pentru plata salariului aferent lunii iulie - a luat cunoştinţă că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat salariul cu 25%.
Reclamanta a criticat măsura ca încălcând dispoziţiile art. 11, 16, 20, 41, 44, 47 şi 53 din Constituţie, dispoziţiile art. 17 din Declaraţia Universală a Dreptului Omului şi pe cele ale art. 1 alin. (1) din primul Protocol adiţional la C.E.D.O., nefiind doar o măsură temporară, câtă vreme după 1 ianuarie 2011, până în prezent, reclamanta nu revenit la nivelul salariului obţinut în luna iunie 2010.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii, pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile. Pârâta a învederat că diminuarea temporară cu 25% a salariilor brute ale angajaţilor săi (care au statut de funcţionari publici) s-a dispus prin Ordinul nr. 6669 din 20 iulie 2010, pentru perioada 03 iulie 2010 - 31 decembrie 2010, act administrativ în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, pentru a cărui contestare trebuia urmată procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege. Mai mult, potrivit art. 34 din Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, este necesară, de asemenea, urmarea unei proceduri prealabile sub forma contestaţiei, când este în discuţie stabilirea salariilor şi a altor drepturi care se acordă potrivit acestei legi, contestaţie a cărei soluţionare este de competenţa ordonatorului de credite, soluţia putând fi atacată ulterior la instanţa judecătorească competentă.
Pârâta a mai solicitat respingerea cererii, în subsidiar, ca neîntemeiată, întrucât măsura diminuării salariilor cu 25% luată prin actul administrativ contestat a reprezentat punerea în executare a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, măsura aplicându-se temporar, până la 31 decembrie 2010, conform art. 16 alin. (1) din lege.
Prin sentinţa civilă nr. 140 din data de 14 ianuarie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii cererii şi a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de către reclamanta I.A.A.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că măsura reducerii temporare, pe perioada 03 iulie 2010 - 31 decembrie 2010, a salariului personalului bugetar a fost dispusă prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, conform căruia „cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi în RON sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii - cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%”.
A arătat prima instanţă că, în aceste condiţii, stabilirea neconcordanţei între dispoziţiile unei legi şi Constituţia ţării intră în atribuţiile exclusive ale Curţii Constituţionale, iar nu în competenţa instanţelor de drept comun, că partea reclamantă nu a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 118/2010, iar, pe de altă parte, prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituţională a decis că art. 1 - 8 şi art. 10 - 17 din Lege sunt constituţionale.
Evocând considerentele Deciziei nr. 872 din 25 iunie 2010 a Curţii Constituţionale, instanţa de fond a arătat că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanţei dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit şi păstrează justul echilibru între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului, aşa încât nu se poate reţine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţie.
Analizând argumentul reclamantei privind încălcarea unor dispoziţii din convenţiile internaţionale la care România este parte, Curtea a mai constatat că exercitarea drepturilor invocate de către reclamantă poate face obiectul unor restricţii sau limitări prescrise prin lege şi care sunt necesare într-o societate democratică pentru a garanta respectarea drepturilor şi libertăţilor altora sau pentru a proteja ordinea publică, securitatea naţională, sănătatea publică sau bunele moravuri.
Excepţia inadmisibilităţii acţiunii a fost respinsă cu motivarea că procedura plângerii administrative la autoritatea emitentă sau la organul ierarhic superior nu este necesar a fi urmată atunci când se pune problema neacordării unor drepturi salariale. Or, măsura diminuării salariului, dispusă în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010, echivalează cu un refuz de acordare a unei părţi din drepturile băneşti stabilite anterior lunii iunie 2010 şi, în plus, măsura diminuării temporare a salariului nu a fost luată printr-un act administrativ cu caracter individual care să fi fost comunicat reclamantei-funcţionar public, pentru a-i da posibilitatea acesteia să-l conteste în termenul prevăzut de lege.
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta I.A.A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Motivele de recurs invocate conform art. 3041 C. proc. civ. se încadrează în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. invocându-se greşita aplicare a legii în ceea ce priveşte soluţia de respingere a acţiunii având ca obiect obligarea autorităţii pârâte la plata diferenţei de 25% din salariul cuvenit, începând cu luna iulie 2010 până la data plăţii efective.
În motivele de recurs, recurenta arată că în mod greşit şi nelegal instanţa de fond nu a reţinut îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 1 din protocolul nr. 1 al CEDO vizând respectarea proprietăţii asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite condiţii şi competenţa statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului general.
Recurenta arată că în cauză măsura diminuării salariului său cu 50% este o măsură contrară prevederilor art. 1 din Protocol.
Aceasta deoarece reducerea salariului - bun în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol reprezintă o ingerinţă, excesivă care are ca efect privarea de o parte din salariu şi care nu este proporţională deoarece Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obţine despăgubiri.
Se susţine că reducerea salariilor bugetarilor cu 25% şi imposibilitatea de a mai recupera vreodată sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea, în defavoarea funcţionarilor publici, a justului echilibru ce trebuie prestat între protecţia proprietăţii şi cerinţele interesului general.
Se mai arată că reducerea salariului cu 25% a adus atingere substanţei dreptului de proprietate al oricărui funcţionar public, atingere care, în concepţia instanţei europene, este incompatibilă cu dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.
La dosar intimata-pârâtă a formulat întâmpinare în care se solicită respingerea recursului ca nefondat.
Curtea analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, îl apreciază ca nefondată în cauză sentinţa atacată fiind dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a legii interne şi a dispoziţiilor art. 1 din protocolul nr. 1 adiţional la CEDO.
În ceea ce priveşte respectarea şi interpretarea normelor şi deciziilor menţionate, Curtea constată următoarele:
Actul administrativ prin care s-a luat măsura contestata şi a cărui revocare se solicitată, este emis în temeiul şi pentru punerea în executare a unor norme legal respectiv dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd următoarele:
„(1) Cuantumul brut al salariilor / soldelor / indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi în RON sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.
(2) În situaţia în care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON."
La art. 16 alin. (1) din lege se arată că:
„(1) Prevederile art. 1-3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum şi cele ale art. 9 - 14 se aplică până la 31 decembrie 2010."
Angajaţii instituţiilor publice au un statut legal şi nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispoziţiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.
Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaţilor instituţiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislaţia specifică acestei categorii.
Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului Curţii Constituţionale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat că "dispoziţiile art. 1 - 8 şi cele ale art. 10 -17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituţionale."
Prin Decizia nr. 1325 din 04 decembrie 2008, Curtea Constituţională, soluţionând excepţie de neconstituţionalitate a prevederilor O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, a reţinut că Parlamentul şi prin derogare legislativă în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul, au competenţa de a institui modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală, instanţele judecătoreşti neavând o asemenea competenţă, misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţii potrivit art. 126 alin. (1) din Constituţie, adică de a soluţiona aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor subiective.
Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 şi măsura contestată de reclamant, sunt în acord şi cu dispoziţiilor art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul şi în condiţiile legii, nefiind încălcate dispoziţiile convenţiei.
În cazul personalului plătit din fonduri publice ne aflăm în prezenţa unui contract de drept public sau de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părţilor este suplinită de legiuitor care stabileşte prin lege nivelul salariilor.
Măsura contestată de recurentă, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza şi în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituţionalitate.
În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 şi nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra excepţiilor de neconstituţionalitate, stabilind ca fiind constituţionale dispoziţiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
În considerentele deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională se reţine faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului /indemnizaţiei /soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată şi se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluţie legislativă a fost determinată de apărarea securităţii naţionale. Este evident că securitatea naţională nu implică numai securitatea militară, ci are şi o componentă socială şi economică. Astfel, nu numai existenţa unei situaţii manu militari atrage aplicabilitatea noţiunii de securitate naţională din textul art. 53, ci şi alte aspecte din viaţa satului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăşi fiinţa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.
S-a concluzionat de Curtea Constituţională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exerciţiului dreptului constituţional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituţie.
În consecinţă Curtea apreciază că soluţia de respingere a acţiunii este legală în raport de legislaţia naţională.
În ceea ce priveşte invocarea de către recurentă a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale acest motiv nu poate fi reţinut, deoarece aceste dispoziţii nu au fost încălcate de măsura contestată care este constituţională, iar pe de altă parte nu este disproporţională în raport cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru între interesul general al societăţii şi protecţia unui drept fundamental al omului.
Din perspectiva art. 1 din primul Protocol adiţional la C.E.D.O., în lumina jurisprudenţei Curţii C.E.D.O., se constata ca salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care întra în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1.
Diminuarea pentru o perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însa nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) şi nici unei măsuri de reglementare a folosinţei bunurilor, fiind analizată de C.E.D.O. numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. În acest context, C.E.D.O. urmăreşte numai dacă justul echilibru între exigentele relative la interesul general şi imperativele legate de protecţia drepturilor fundamentale al individului a fost menţinut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz şi ceilalţi c. Spaniei Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48), reducerea salariilor nefiind tratata ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1, Protocolului 1.
Prin urmare, în cazuri asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăşi substanţei dreptului şi a analizat respectarea principiului proporţionalităţii, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 şi 41).
Cauza Mureşanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speţa de faţă, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obţinuse o hotărâre judecătoreasca prin care autorităţile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz "bun" în sensul convenţiei era creanţa de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătoreasca executorie. Deci, situaţia privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătoreşti, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.
Pe de alta parte, C.E.D.O. face o distincţie esenţială între dreptul de a continua să primeşti în viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croaţiei, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum, iar o creanţa poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de fata, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.
În cauza de faţă trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuţie, aşa cum nu este în discuţie o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exerciţiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.
Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăţilor financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituţională, C.E.D.O. a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenţiei, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajaţii plătiţi din bugetul de stat, precum şi în materie de legislaţie socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23 şi cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004: par. 45).
În concluzie, Înalta Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanţei dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit şi păstrează justul echilibru între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului, aşa încât nu se poate retine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţie.
Faţă de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 312 alin. (1) şi (2) C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat, menţinând ca legală şi temeinică sentinţa pronunţată de instanţa de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de I.A.A., împotriva Sentinţei civile nr. 140 din 14 ianuarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 noiembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5417/2011. Contencios. Refuz acordare... | ICCJ. Decizia nr. 5421/2011. Contencios. Litigiu privind regimul... → |
|---|
