ICCJ. Decizia nr. 5428/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5428/2011
Dosar nr. 953/44/2011
Şedinţa publică din 16 noiembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentinţa civilă nr. 224 din 03 august 2011 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamanta N.G. de suspendare a executării Deciziei de imputare nr. 9131 din 22 aprilie 2011 emisă de Inspectoratul General al Poliţiei Române, până la soluţionarea în fond a contestaţiei promovate de reclamantă.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoare:
Prin cererea înregistrata pe rolul Curţii de Apel Galaţi sub nr. 953/44 din 21 iulie 2011, reclamanta N.G. a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Ministerul Administraţiei şi Internelor (MAI) şi Inspectoratul General al Poliţiei Române (IGPR) suspendarea executării Deciziei de imputare nr. 9131 din 22 aprilie 2011 emisă de IGPR Comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor, până la judecarea în fond a solicitării de anulare a respectivului act administrativ.
Motivându-şi în fapt cererea, reclamanta a arătat, în esenţă, următoarele:
În fapt, în februarie 2011 s-a efectuat un control al Corpului de Control al MAI, ocazie cu care s-a constatat existenţa unor deficienţe pe linia acordării drepturilor de chirie unor poliţişti din cadrul IPJ Brăila.
Suma totală ce se impută mai multor lucrători ai IPJ Brăila provine tocmai din însumarea drepturilor băneşti (decontare chirie) acordate unor poliţişti din cadrul aceluiaşi inspectorat, drepturi apreciate de organul de control ca necuvenite.
În cauză sunt întrunite condiţiile cerute cumulativ de lege pentru acordarea suspendării actului administrativ.
Astfel, existenţa cazului bine justificat derivă din declararea unor motive de nelegalitate a actului în discuţie, fapt ce a determinat, de altfel, şi promovarea unei acţiuni în anularea respectivului act.
Paguba iminentă decurgând din executarea actului contestat este evidentă, fiind foarte dificil în condiţiile diminuării drepturilor salariale să îţi asiguri un trai decent, corespunzător funcţiei deţinute. De asemenea, o restituire ulterioară a sumelor reţinute în baza deciziei contestate nu este de natură a asigura o echitate în condiţiile economice actuale şi în condiţiile în care judecata acţiunii pe fond implică un anume interval de timp.
Pentru motivele expuse succint mai sus, reclamanta a solicitat admiterea cererii de faţă cu consecinţa suspendării efectelor deciziei de imputare până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea deciziei de imputare.
În drept, reclamanta şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.
În dovedirea cererii a depus înscrisuri.
Pârâta Ministerul Administraţiei şi Internelor Bucureşti a formulat întâmpinare în cauză prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a MAI şi inadmisibilitatea acţiunii.
Pe fond, aceeaşi pârâtă a solicitat respingerea cererii de suspendare, susţinând, în esenţă, că nu sunt întrunite în speţă condiţiile cerute de lege pentru acordarea suspendării executării actului administrativ contestat.
Pârâta IGP a formulat la rândul său întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare faţă de împrejurarea neîndeplinirii cumulative în cauză a condiţiilor impuse de lege, nefiind dovedită, în opinia sa, existenţa cazului bine justificat, dar nici existenţa unei pagube iminente.
Deliberând asupra excepţiilor invocate în cauză, Curtea a apreciat că primează excepţia inadmisibilităţii acţiunii pe care, analizând-o, a calificat-o drept nefondată şi a respins-o ca atare, reţinând, în esenţă, următoarele:
Pârâtul MAI a argumentat inadmisibilitatea cererii de suspendare din perspectiva neparcurgerii de către reclamantă a tuturor etapelor disciplinate de legislaţia specială (art. 30 şi art. 31 din OG nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor). Astfel, în opinia pârâtei MAI, persoanele obligate la repararea prejudiciului, în ipoteza în care au înţeles să conteste Decizia de imputare, se pot adresa instanţelor judecătoreşti competente, potrivit art. 43 din OG nr. 121/1998, numai ulterior pronunţării unei hotărâri de către comisia de jurisdicţie a imputaţiilor. Or, reclamanta, cunoscând acest aspect, a înţeles să conteste Decizia de imputare sus-menţionată la Comisia de soluţionare a contestaţiilor constituită la nivelul IGPR, comisie care s-a pronunţat prin Hotărârea nr. 10072 din 01 iulie 2011, în sensul respingerii contestaţiei.
În acest context, reclamanta a înţeles să uzeze şi de dreptul de a contesta Hotărârea nr. 10072 din 01 iulie 2011 pronunţată de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor constituită la nivelul IGPR, în vederea parcurgerii întregii ierarhii instituţionale a jurisdicţiei speciale, adresând, astfel, Comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor constituite la nivelul MAI o contestaţie împotriva hotărârii susmenţionate. Această contestaţie, înregistrată în evidenţele Comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor sub nr. 2224576 din 21 iulie 2011 este în curs de soluţionare.
Faţă de cele arătate mai sus, este de observat că reclamanta nu a parcurs integral procedura administrativ-jurisdicţională prealabilă, nefiind legală parcurgerea paralelă a procedurii administrativ-jurisdicţionale şi a contestării în instanţă a actului administrativ, aşa încât învestirea instanţei de judecată cu soluţionarea prezentei cauze este inadmisibilă.
Cererea de faţă este fondată pentru următoarele considerente de ordin faptic şi juridic:
În temeiul dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamantul a solicitat, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Analizând dispoziţiile textului de lege invocat, se apreciază că în cauză sunt îndeplinite condiţiile cumulative ale textului.
Curtea a apreciat că primirea unei atare excepţii lipseşte de substanţă dreptul disciplinat de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv dreptul celui pretins vătămat de un act administrativ de a solicita suspendarea executării actului până la pronunţarea instanţei de judecată competente asupra validităţii acestuia.
Astfel, pentru a putea solicita suspendarea actului administrativ, Legea nr. 554/2004 cere a se îndeplini cumulativ următoarele condiţii: existenţa cazului bine justificat, existenţa unei pagube iminente şi „sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul …". Nu se cere, aşadar, parcurgerea integrală a procedurii administrative prealabil, ci doar dovedirea demarării acesteia.
Cum, în speţă, pârâtul MAI a recunoscut că procedura administrativ-jurisdicţională specială este în derulare, Curtea a apreciat ca neîntemeiată apărarea pârâtei fundamentată pe neefectuarea procedurii prealabile.
Cât priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a MAI, Curtea a considerat-o întemeiată, reţinând că, într-adevăr, MAI nu putea avea calitate procesuală pasivă în această fază a contestării actului administrativ, singurul act contestat fiind Decizia de imputare ce emană de la IGPR. În ipoteza în care, la data sesizării instanţei de judecată cu prezenta cerere de suspendare, ar fi existat şi soluţia Comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor din cadrul MAI, calitatea procesuală pasivă a acestuia ar fi fost de ordinul evidenţei. Aşa fiind, la termenul de judecată din 3 august a.c., Curtea a admis respectiva excepţie, reţinând că MAI nu poate fi parte procesuală în cauză.
Pe fond, cererea de suspendare a executării deciziei de imputare 9131 din 22 aprilie 2011 emisă de IGPR este fondată pentru cele ce se vor arăta în continuare:
Executarea deciziei de imputare este de natură să creeze reclamantei o pagubă iminentă şi evidentă, astfel cum aceasta este definită de art. 2 lit. ş), din Legea nr. 554/2004, reclamanta urmând a fi lipsită de parte din veniturile sale salariale aferente funcţiei deţinute.
De asemenea, suntem în prezenta unui caz bine justificat, însăşi formularea plângerii împotriva actului fiind de natură a semnala o îndoială puternică în privinţa legalităţii actului administrativ, Curtea nefiind, însă, abilitată să analizeze aceste motive de nelegalitate, rezumându-se la a constata semnalarea acestora pe calea unei acţiuni în justiţie.
Suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată, în vederea respectării principiului legalităţii. Atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul urmează a evalua, din punct de vedere legal, actul administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celui vizat.
În plus, instituţia juridică analizată trebuie să ofere cetăţeanului o protecţie adecvată împotriva arbitrajului ceea ce realizează şi Legea nr. 554/2004, modificată.
Legiuitorul naţional a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speţă.
În acest sens sunt şi prevederile Recomandării nr. R(89)9 a Consiliului de Miniştri ai Consiliului Europei cu privire la protecţia juridică provizorie în materie administrativă, prin care se solicită autorităţii jurisdicţionale competente ca atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, persoanele particulare cointeresate în această decizie să ia măsuri de protecţie provizorii corespunzătoare, în limitele competenţei sale şi fără ca astfel să influenţeze în vreun fel soluţia asupra fondului, cu atât mai mult atunci când există un argument juridic aferent valabil în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat.
În aceste condiţii, Curtea a constatat că atât din recomandarea nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989 evocată, cât şi din cuprinsul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultă fără echivoc că exerciţiul dreptului unei persoane, fizice sau juridice, de a obţine suspendarea provizorie a executării unui act administrativ, este condiţionat de îndeplinirea de către aceasta a două condiţii cumulative, respectiv condiţia existenţei unui caz bine justificat şi condiţia nevoii de a se preveni producerea unei pagube iminente, dificil sau imposibil de a mai fi reparată în viitor.
Suspendarea executării actelor administrative constituie, aşadar o situaţie de excepţie în cadrul căreia instanţa are numai posibilitatea să efectueze o cercetare a aparenţei dreptului întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudiciat fondul litigiului.
Pe lângă aceste două condiţii, motivele suspendării trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice, astfel spus, trebuie să creeze de la început o îndoială puternică asupra legalităţii actului contestat.
Concluzionând în sensul că motivele de nelegalitate invocate de reclamantă, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, sunt apte să conducă la reţinerea existenţei în speţă a unui caz bine justificat: aparenta nelegalitate a actului administrativ contestat; faţă de împrejurarea că lipsirea reclamantei de parte din veniturile salariale poate fi subsumată condiţiei pagubei iminente în accepţiunea dată de legiuitor la art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Curtea consideră că suspendarea executării actului administrativ în discuţie este, per ansamblu, calea care prejudiciază cel mai puţin şi induce un echilibru între varietatea de interese divergente.
Împotriva acestei hotărâri, a formulat recurs, în termen legal, pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 7 şi pct. 9 C. proc. civ., arătând, în esenţă, următoarele:
Hotărârea pronunţată de instanţa de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină. Deşi, judecătorul fondului reţine că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru a se dispune suspendarea executării deciziei de imputare, respectiv atât cea a cazului bine justificat, cât şi a iminenţei producerii unei pagube, acesta nu arată în ce constă îndoiala cu privire la prezumţia de legalitate a deciziei de imputare şi nici nu aduce argumente cu privire la certitudinea, întinderea şi iminenţa pagubei, astfel că este incident motivul prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.
Hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal şi dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii. Este greşit argumentul Curţii de Apel Galaţi că prin simplu fapt al susţinerii nelegalităţii şi atacării în instanţă a actului administrativ, reclamanta ar fi făcut dovada referitoare la îndoiala puternică şi evidentă asupra prezumţiei de nelegalitate.
Reclamanta susţine că i-a fost încălcat dreptul la apărare pe parcursul procedurii administrative fără a demonstra cele afirmate. Contrar celor susţinute de aceasta, Comisia de cercetare administrativă i-a adresat reclamantei cinci întrebări pentru lămurirea situaţiei, la care a răspuns prin declaraţia din 11 februarie 2011. Mai mult, conform cu prevederile pct. 97 din Instrucţiunile nr. 830/1999 privind răspunderea materială a militarilor pentru pagubele produse MAI, Comisia de cercetare administrativă a transmis reclamantei procesul-verbal de cercetare administrativă în vederea efectuării eventualelor obiecţii sau observaţii. Reclamanta a formulat obiecţii care au fost transmise Comisiei prin Adresa nr. 3292 din 06 aprilie 2011. Toate argumentele invocate de reclamantă în apărarea sa au fost analizate de Comisia de cercetare administrativă, care au fost ulterior respinse ca neîntemeiate.
Din cele de mai sus, rezultă că, pe parcursul desfăşurării cercetării administrative, au fost respectate întocmai prevederile OG nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, precum şi Instrucţiunile nr. 830/1999 privind răspunderea materială a militarilor pentru pagubele produse MAI.
Cu privire la existenţa unei pagube iminente, instanţa precizează că este evidentă fără să arate care este întinderea ei şi fără ca să o descrie în fapt. Chiar dacă prin executarea actului administrativ reclamanta a suferit o pagubă, acest prejudiciu poate fi recuperat, astfel încât nu se justifică suspendarea actului administrativ contestat. Nu este dovedit caracterul iminent al pagubei, în condiţiile în care reclamanta nu a făcut dovada faptului că în sarcina ei s-ar fi emis vreun act începător de executare silită.
În concluzie, suspendarea actelor administrative este considerată o situaţie de excepţie de la regula executării din oficiu a actelor administrative, care poate fi dispusă de instanţă numai în situaţii speciale, or, în acest caz, suspendarea deciziei de imputare ar duce la încuviinţarea încălcării legilor ce reglementează administrarea banului public.
Examinând sentinţa prin prisma criticilor formulate, precum şi a prevederilor art. 3042 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi urmează a fi respins pentru motivele expuse în continuare:
Nu este fondată şi ca atare nu poate fi primită critica recurentului întemeiată pe prevederile art. 304 pct. 7 din C. proc. civ., în sensul că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină.
Contrar celor afirmate de recurent, Înalta Curte constată că prima instanţă, în raport cu circumstanţele concrete ale cauzei, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de reclamanta N.G., a reţinut îndeplinirea cumulativă a condiţiilor fixate în art. 14 din Legea nr. 554/2004, în conţinutul sentinţei atacate fiind dezvoltate argumentele pe care judecătorul cauzei şi-a fundamentat hotărârea de a suspenda executarea deciziei de impunere nr. 9131 din 22 aprilie 2011 a IGPR, până la soluţionarea pe fond a contestaţiei.
Nefondate sunt şi criticile din recurs referitoare la interpretarea şi aplicarea greşită a legii de către prima instanţă, în sensul că nu sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi ale pagubei iminente.
Contrar celor susţinute de către recurent, Înalta Curte apreciază că judecătorul fondului, soluţionând cererea de suspendare a executării Deciziei de impunere nr. 9131 din 22 aprilie 2011 respectivei decizii, s-a raportat la exigenţele legale ale art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi, în mod întemeiat, a ordonat suspendarea executării respectivului ordin.
Aplicarea dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nu trebuie să conducă la o examinare pe fond a legalităţii actului a cărui suspendare se solicită, analiza pe care o realizează judecătorul cauzei limitându-se la o simplă „pipăire a fondului". Din această perspectivă, judecătorul urmează să identifice împrejurările de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului sau, altfel spus, să observe dacă există argumente juridice aparent valabile în contestarea legalităţii actului. Or, la nivelul acesta de analiză a actului administrativ în privinţa legalităţii sale, limitată la „pipăirea fondului", judecătorul cauzei a reţinut elemente de natură să creeze acea îndoială serioasă despre care se face vorbire în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care s-a semnalat încălcarea dreptului la apărare al reclamantei N.G. pe parcursul procedurii administrative de contestare a deciziei de impunere, împrejurare ce atestă, prima facie, că exigenţa legală a cazului bine justificat este satisfăcută în prezenta cauză. Evident, examinarea deciziei de impunere atacată, din această perspectivă, este de competenţa judecătorului învestit cu soluţionarea acţiunii ce vizează anularea actului administrativ în discuţie, iar nu a judecătorului chemat să se pronunţe pe cererea de suspendare, după cum corect a argumentat şi prima instanţă.
În ceea ce priveşte condiţia iminenţei procedurii unei pagube, şi această exigenţă legală este îndeplinită, cerinţă legală este îndeplinită, cerinţa fiind convingător examinată şi demonstrată prin considerentele sentinţei atacate, constând în diminuarea salariului reclamantei, unica sursă de venituri a acesteia, în ipoteza executării imediate a deciziei de impunere, previzibilitatea prejudiciului fiind evidentă.
În fine, suspendarea executării unui act administrativ este o măsură de excepţie. Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, prezumţie care, la rândul său se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. Pentru aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât în situaţii de excepţie, cu observarea strictă a îndeplinirii exigenţelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Or, în speţă, suspendarea judiciară a deciziei de impunere în discuţie este justificată de îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzută de lege, aşa cum s-a reţinut în considerentele prezentei deciziei.
Faţă de cele ce preced, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, conform art. 312 alin. (1) din C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de Inspectoratul General al Poliţiei Române, împotriva Sentinţei civile nr. 224 din 3 august 2011 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 noiembrie 2011.
Procesat de GGC - LM
| ← ICCJ. Decizia nr. 5409/2011. Contencios. Anulare act de control... | ICCJ. Decizia nr. 5432/2011. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
