ICCJ. Decizia nr. 571/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N IA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 571/2011
Dosar nr.1726/36/2009
Şedinţa publică de Ia 2 februarie 2011
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
Prin sentinţa nr. 99/ CA din 11 martie 2010 a Curţii de Apel Constanţa a fost respinsă acţiunea formulată de către reclamanta M.V. în contradictoriu cu pârâtul M.M.F.P.S. ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Instanţa a admis acţiunea reclamantei M.V. în contradictoriu cu pârâta A.N.P.S. în sensul că a anulat Ordinul nr. 227/2009, a dispus obligarea pârâtei la reintegrarea reclamantei în funcţia publică deţinută şi la plata unor despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat de la data revocării din funcţia publică şi până la reintegrare.
De asemenea, a dispus obligarea pârâtei la plata către reclamantă a sumei de 2.000 lei reprezentând daune morale.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa sub nr. 1726/36/2009, reclamanta M.V. a chemat în judecată pârâţii A.N.P.S. şi M.M.F.P.S., solicitând anularea Ordinului nr. 227/2009 prin care a fost revocată din funcţia de director coordonator al D.M.P.S. Constanţa începând cu 12 octombrie 2009 şi prin care s-a dispus încetarea contractului de management; suspendarea executării ordinului nr. 227/2009 până la soluţionarea irevocabilă a cauzei, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004; reintegrarea în funcţia deţinută şi plata drepturilor salariale cuvenite de la data emiterii ordinului şi până la reintegrare; daune morale în cuantum de 50.000 lei şi cheltuieli de judecată.
Pârâtul M.M.F.P.S. a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Constanţa; excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a M.M.F.P.S.; excepţia lipsei procedurii prealabile şi netimbrarea acţiunii.
Excepţiile invocate precum şi cererea de suspendare a executării ordinului atacat au fost soluţionate prin sentinţa civilă nr. 11 din 14 ianuarie 2010, instanţa respingând excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Constanţa, excepţiile inadmisibilităţii şi netimbrării cererii, precum şi cererea de suspendare a executării ordinului atacat.
Instanţa a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a M.M.F.P.S., motiv pentru care a respins cererea de suspendare a executării ordinului atacat formulată în contradictoriu cu această autoritate.
Pentru aceleaşi considerente a fost respinsă şi cererea de anulare a ordinului nr. 227/2009, precum şi cererile accesorii acesteia, formulate în contradictoriu cu M.M.F.P.S., ca fiind formulate în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă.
În ceea ce priveşte cererea formulată în contradictoriu cu A.N.P.S., instanţa reţine că reclamanta M.V. a fost numită în funcţia de director coordonator în cadrul D.M.P.S. Constanţa prin Ordinul nr. 828/2009 al M.M.F.P.S., în baza OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Potrivit OUG nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, a fost emis de către A.N.P.S. Ordinul nr. 227/2009 în conformitate cu care reclamanta a fost revocată din funcţia de director coordonator, la aceeaşi dată încetând contractul de management.
Ordinul atacat a fost apreciat de instanţă ca nelegal pentru următoarele considerente:
Prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009 (M. Of. nr. 28/14.01.2010), Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 1 - 5 si 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. l din OUG nr. 105/2009 privind unele masuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ - teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publica centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local.
Prin Decizia nr. l.257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţionala a constatat că prin OUG nr. 37/2009 a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art. I 15 alin. (6) din Constituţie. În esenţa, Curtea a reţinut, în acest sens, că „prin reglementările sale, OUG nr. 37/2009 «afectează» statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, stabilite prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările si completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea fundamentala, potrivit cărora statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică" şi că „prin întreg conţinutul reglementarii, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenta materială, încălcând, astfel, dispoziţiile art. I 15 alin. (6) din Constituţie."
De asemenea, cu acelaşi prilej, Curtea a analizat ordonanţa de urgenţă în ansamblul său şi sub aspectul noii concepţii pe care o consacră în domeniul administraţiei publice, „referitoare la desfiinţarea funcţiilor publice, a funcţiilor publice specifice şi a posturilor încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ - teritoriale, precum şi adjuncţii acestuia şi instituirea, corelativ, a funcţiei de „director coordonator al serviciului public deconcentrat", persoana numită, în urma câştigării unui concurs anume organizat, prin „act administrativ" al ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcţionează serviciul public deconcentrat respectiv şi care îşi exercită funcţiile în baza unui „contract de management" încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat „contractului individual de muncă".
Curtea a conchis că „această construcţie juridică deficitară şi confuză ridică problema statutului juridic al «directorului coordonator» şi a naturii juridice a «contractului de management»".
Aşa cum s-a arătat, obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. I pct. - 5 si 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. l din OUG nr. 105/2009 privind unele masuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ - teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local.
Întrucât aceste dispoziţii legale determinate din cuprinsul OUG nr. 105/2009 conţin aceleaşi reglementari si aceleaşi soluţii legislative ca si cele ce au constituit obiectul criticii formulate de autorul excepţiei, Curtea constată că argumentele reţinute în Decizia nr. l.257 din 7 octombrie 2009, referitoare la încălcarea art. I 15 alin. (6) din Constituţie şi menţionate mai sus, sunt, mutatis mutandis, valabile şi în prezenta cauză. În plus, potrivit art. 147 alin. (4) din Legea fundamentala, deciziile Curţii Constituţionale „sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor."
În concluzie, a reţinut instanţa de fond că reclamanta a fost revocată din funcţie în baza unor dispoziţii din OUG nr. l 05/2009, declarate neconstituţionale.
Faţă de cele reţinute de către Curtea Constituţională, în cauza de faţă nu sunt îndeplinite cerinţele art. 97 lit. c) raportat la art. 99 alin. (l) lit. b) din Legea nr. 188/1999.
Instanţa reţine şi faptul că ordinul atacat a fost emis la o dată la care reclamanta se afla în concediu medical, potrivit certificatului de concediu medical seria CCMAC nr. 0121706.
Faţă de prevederile art. 106 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 instanţa a dispus reintegrarea în funcţie a reclamantei, cu menţiunea că, având în vedere că reclamanta a fost numită în funcţie în baza OUG nr. 37/2009, a cărei lege de aprobare cu acelaşi conţinut a fost declarată neconstituţională, Curtea Constituţională reţinând că „«afectează» statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, stabilite prin Legea nr. 188/1999", şi că prin „construcţia juridica deficitara si confuză ridică problema statutului juridic al «directorului coordonator» şi a naturii juridice a «contractului de management»", la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin care se va dispune reintegrarea în funcţia publică ocupată de către funcţionarul public eliberat sau destituit nelegal ca urmare a numirii reclamantei în funcţia publică, aceasta va putea fi eliberată din funcţie în temeiul art. 99 alin. (1) lit. c).
Potrivit art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 pârâta va fi obligată la plata de despăgubiri de la data revocării din funcţie a reclamantei şi până la data reintegrării.
În privinţa daunelor morale se reţine faptul că pârâtul este vinovat de emiterea ordinului, vinovăţia fiind cu atât mai evidentă cu cât ordinul a fost emis într-o zi în care reclamanta se afla în concediu medical.
Deşi reclamanta nu a specificat în ce constau suferinţele sale morale, instanţa a reţinut că îndepărtarea sa dintr-o funcţie care garanta un anumit statut social în împrejurări politice care aruncau îndoieli asupra măsurii de revocare, este de natură să aducă acesteia prejudicii morale.
Pentru stabilirea cuantumului prejudiciului, instanţa a avut în vedere perioada scurtă scursă între data numirii şi data revocării, salariul de bază lunar şi faptul că, la rândul său, reclamanta a fost numită în baza unei ordonanţe neconstituţionale prin îndepărtarea din funcţie a altei persoane, aspect care, desigur, nu-i poate fi imputat, însă care are relevanţă la stabilirea suferinţelor morale suportate la momentul la care a fost revocată din funcţie.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanta M.V. şi intimata A.N.P.S., criticând soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală.
Recurenta M.V. fost criticată hotărârea instanţei de fond în ceea ce priveşte acordarea de daune morale de numai 2000 lei, apreciind că intimatul - pârât i-a produs o vătămare, căci a fost prejudiciată grav în dreptul său fundamental la muncă, fiindu-i afectată onoarea, prestigiul şi demnitatea.
Recurenta a arătat că aceste criterii, avute în vedere de instanţa de fond, o îndreptăţesc la stabilirea unor daune morale în cuantum mai mare.
Recurenta A.N.P.S. a criticat soluţia instanţei de fond arătând faptul că ordinul emis de autoritate este legal întocmit, întrucât reclamanta a fost numită în funcţia de director coordonator în temeiul contractului de management pe o funcţie contractuală şi în nici un caz nu a fost numită în funcţia publică de conducere căreia săi fie aplicabile prevederile Legii nr. 188/1999, republicată.
A arătat că instanţa de fond a transformat funcţia publică contractuală dobândită în temeiul contractului de management, în funcţia publică de conducere căreia îi sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
A arătat că astfel, instanţa de fond şi-a depăşit competenţa prin nerespectarea principiului constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.
Recurenta a precizat că în mod eronat instanţa de fond a reţinut că statutul reclamantei ar fi acela de funcţionar public, întrucât reclamanta a fost numită în temeiul OUG nr. 37/2009 şi natura juridică a postului era contractuală, conform contractului de management încheiat, arătând că reclamantei nu-i sunt incidente dispoziţiile art. 97 lit. c) din Legea nr. 188/1999, întrucât acestea se referă la încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici.
De asemenea, recurenta a criticat soluţia instanţei de fond pentru considerentul că nu a avut în vedere faptul că, la data emiterii ordinului contestat, acesta respecta dispoziţiile legale, căci instituţia pârâtă a emis ordinul de revocare din funcţie pentru aducerea la îndeplinire a dispoziţiilor OUG nr. 105/2009 şi a ordinului nr. 1636/2009.
S-a precizat că instanţa de fond a stabilit greşit nelegalitatea ordinului atacat, întrucât a avut în vedere Decizia Curţii Constituţionale, care a constatat neconstituţionalitatea actului normativ, însă instanţa trebuia să verifice legalitate actului emis la data revocării din funcţie a reclamantei.
S-a precizat că instanţele judecătoreşti nu au competenţa de a crea, abroga sau modifica dispoziţiile unui act normativ prin soluţiile pronunţate, căci unica autoritate legiuitoare a ţării este Parlamentul României.
De asemenea, a fost criticată soluţia instanţe de fond şi pentru faptul că s-a reţinut că emiterea ordinului atacat s-a efectuat în perioada în care reclamanta se afla în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, reţinându-se aplicabilitatea dispoziţiilor C. muncii, întrucât contractul de management este un contract atipic, care nu se supune regulilor instituite de Legea nr. 53/2003 - Codul Muncii, acest contract fiind asimilat contractului individual de muncă numai în ceea ce priveşte vechimea în muncă şi în specialitate a titularului de contract. Astfel, s-a arătat că ordinul de revocare din funcţie emis de autoritate a produs efecte la data încetării incapacităţii temporare de muncă, dovedită cu certificat medical, a reclamantei.
Recurenta a criticat soluţia de reintegrare a reclamantei în funcţia deţinută, întrucât această funcţie nu mai există, precum şi obligarea autorităţii la plata despăgubirilor acordate, atât cele reprezentând salariile indexate, dar şi obligarea la plata daunelor morale, arătând că prin Decizia nr. 40/2007 a Secţiilor Unite ale Înaltei Curţi s-a statuat că nu se acordă daune morale în cadrul litigiilor de muncă pretinse de salariaţi, acestea putând fi acordate numai în temeiul art. 998 şi 999 C. civ.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursurilor declarate, analizând motivele invocate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va respinge recursul formulat de reclamantă ca nefondat şi va admite recursul autorităţii, iar rejudecând cauza pe fond va respinge acţiunea reclamantei ca neîntemeiată, pentru considerentele ce urmează:
Înalta Curte reţine că, prin demersul judiciar efectuat, reclamanta tinde să obţină restabilirea situaţiei anterioare actului contestat prin reintegrarea în funcţia de director coordonator la D.M.P.S. Constanţa, funcţie pe care o ocupa în baza Ordinului nr. 828/2009, emis în temeiul dispoziţiilor OUG nr. 37/2009.
Înalta Curte a analizat temeinicia acţiunii cu care a fost învestită prin prisma interesului reclamantei, în raport cu dispoziţiile art. 2 alin. (l) lit. p) din Legea nr. 554/2004, conform cărora prin interes legitim privat se înţelege „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat", întrucât, în raport cu dispoziţiile art. l alin. (l) şi art. 8 alin. (l) din aceeaşi lege, se poate adresa instanţei de contencios administrativ persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim.
Astfel fiind, persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ are sarcina de a justifica în faţa instanţei existenţa unui drept ori a unui interes legitim în considerarea căruia formulează acţiunea în contencios administrativ.
Or, în cauză, Înalta Curte a constatat că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor legale, apreciind greşit că, atât dreptul cât şi interesul urmărite de reclamantă, prin promovarea acţiunii, au caracter legitim, întrucât actul de numire în funcţia publică de conducere de director coordonator în domeniul relaţiilor de muncă la D.M.P.S. Constanţa, funcţie în care solicită reintegrarea, este lipsit de efecte juridice ca urmare a faptului că au fost declarate neconstituţionale dispoziţiile OUG nr. 37/2009, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, definitivă şi obligatorie conform art. 31 alin. (l) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată.
Prin urmare, viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, respectiv OUG nr. 37/2009, este de natură a antrena şi viciul de legalitate al actului administrativ de numire emis în baza acestuia, act care devine inexistent.
În acelaşi sens, Înalta Curte are în vedere şi considerentele Curţii Constituţionale din cuprinsul Deciziei nr. 414/2010 referitoare la neconstituţionalitatea modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, atunci când, în analiza efectelor Deciziilor nr. 1257 din 7 octombrie 2009 şi nr. 1629 din 3 noiembrie 2009, se afirmă că „lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative data în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă)".
Deci, cu alte cuvinte, legitimitatea dreptului şi interesului reclamantei în promovarea acţiunii au fost viciate prin declararea neconstituţionalităţii actului normativ în temeiul şi în executarea căruia reclamanta a fost numită în funcţia publică în care urmăreşte să fie reintegrată prin admiterea prezentei cereri de chemare în judecată şi anularea Deciziei nr. 227/2009.
La pronunţarea prezentei decizii, Înalta Curte are în vedere jurisprudenţa sa constantă în materie (Decizia nr. 4084 din 5 octombrie 2010 şi Decizia nr. 4030 din 1 octombrie 2010).
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul autorităţii şi va modifica sentinţa atacată în sensul respingerii acţiunii introductive. Pe cale de consecinţă, recursul reclamantei va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de M.V. împotriva sentinţei nr. 99/ CA din 11 martie 2010 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Admite recursul formulat de A.N.P.S. împotriva aceleiaşi sentinţe.
Modifică în tot sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantei M.V. ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 569/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 573/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
