ICCJ. Decizia nr. 648/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 648/2011
Dosar nr.910/39/2009
Şedinţa publică din 3 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii şi procedura derulată în primă instanţă
Prin acţiunea înregistrată la data de 14 iulie 2009, reclamanta Asociaţia „Ş.R.” a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Agenţia Domeniilor Statului şi SC P. SA Fălticeni, reprezentată de lichidator judiciar A. IPURL Suceava, Comisia Judeţeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor Suceava şi Comisia Comunală Rădăşeni pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, solicitând:
- să se constate refuzul nejustificat al Ministerului Agriculturii Pădurilor şi Dezvoltării Rurale de a soluţiona în termenul legal plângerea reclamantei, înregistrată sub nr. 3482/2008 - capăt de cerere la care reclamanta a înţeles să renunţe la judecată conform precizărilor acţiunii depuse la dosar la 22 octombrie 2009;
- să se dispună anularea Ordinului nr. 142 din 15 noiembrie 1999 emis de Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei şi a actelor subsecvente;
- să se dispună obligarea Comisiei Judeţene Suceava pentru aplicarea Legii nr. 18/1991 să solicite de la Agenţia Domeniilor Statului pentru a fi transmise Comisiei comunale Rădăşeni pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, în vederea punerii efective în posesie, suprafeţele de teren pentru care s-a reconstituit reclamantei dreptul de proprietate, conform Hotărârilor nr. 13055/1991 şi 8744/1993;
- obligarea Agenţiei Domeniilor Statului ca în conformitate cu prevederile art. 7 (7) din Legea nr. 268/2001 şi art. 9 - 10 din HG nr. 626/2001, să predea, pe bază de protocol încheiat cu Comisia comunală Rădăşeni în vederea punerii în posesie a celor îndreptăţiţi, terenurile pentru care s-a reconstituit dreptul de proprietate.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că, prin Adresa nr. din 9 septembrie 2008, Ministerul Agriculturii i-a comunicat ordinul criticat, împotriva căruia a formulat plângere prealabilă nesoluţionată în termenul legal („tăcerea administraţiei publice”) potrivit Adresei din 16 ianuarie 2009.
A mai arătat reclamanta că ordinul criticat este un act administrativ unilateral cu caracter normativ şi întrucât nu a fost publicat în M. Of. al României şi nu a fost comunicat persoanelor juridice vizate, este inexistent.
Totodată, a formulat critici care vizează şi legalitatea actului, sens în care a arătat că ordinul nu este semnat de ministru, nu are avizul Ministerului Justiţiei conform art. 24 (1) din HG nr. 851/1997, nu a fost predat la arhiva Ministerului Agriculturii şi astfel contravine legilor şi hotărârilor în baza cărora a fost emis, şi critici care vizează şi netemeinicia, inoportunitatea şi lipsa scopului licit a actului criticat, prin invocarea art. 645 şi respectiv art. 492 C. civ.
În întâmpinarea formulată, Comisia Judeţeană Suceava pentru aplicarea Legii nr. 18/1991 a invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Suceava în soluţionarea capătului de cerere privind obligarea acestei Comisii să solicite de la Agenţia Domeniilor Statului suprafaţa de teren pentru care s-a reconstituit dreptul de proprietate conform Hotărârilor nr. 13055/1991 şi 8744/1993 şi să transmită aceste informaţii Comisiei comunale Rădăşeni pentru aplicarea Legii nr. 18/1991 (petitul 4 din acţiune) întrucât această cerere cade sub incidenţa Legii nr. 18/1991 care stabileşte competenţe speciale, respectiv aceste cereri sunt date în competenţa de primă instanţă a Judecătoriei. Pe fondul cauzei, a arătat că acest capăt de cerere este nefondat.
În întâmpinările formulate, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale Bucureşti a invocat excepţiile privind lipsa de interes a reclamantei şi lipsa calităţii procesuale active, excepţiile tardivităţii acţiunii, inadmisibilităţii cererii privind constatarea refuzului acţiunii autorităţii de a răspunde la plângerea reclamantei şi necompetenţa materială a Curţii de Apel Suceava, în soluţionarea cererii de la punctul 3 din petitul acţiunii, apreciind că este competentă judecătoria, conform competenţelor speciale prevăzute de Legea nr. 18/1991. Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acţiunii, ca nefondată.
În întâmpinarea formulată, Agenţia Domeniilor Statului Bucureşti a invocat în principal excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive raportat la solicitările reclamantei, iar pe fondul cererii a arătat că prevederile Legii nr. 268/2001 şi HG nr. 626/2001 impun îndeplinirea unor formalităţi în vederea transmiterii către comisiile locale, pe bază de protocol, a terenurilor agricole aflate în domeniul privat al statului în vederea reconstituirii dreptului de proprietate a persoanelor îndreptăţite şi a punerilor în posesie, cu respectarea unei proceduri speciale administrative.
În întâmpinarea formulată, Comisia Comunală Rădăşeni pentru aplicarea Legii nr. 18/1991 a arătat că este de acord cu admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin Sentinţa nr. 61 din 22 februarie 2010, Curtea de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a respins toate excepţiile invocate şi a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta Asociaţia „Ş.R.” în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Agenţia Domeniilor Statului, SC P. SA Fălticeni prin lichidator judiciar A. IPURL Suceava, Comisia Judeţeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor Suceava şi Comisia comunală pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Rădăşeni.
3. Motivele de fapt şi de drept care au format convingerea primei instanţe
Cu privire la excepţii, prima instanţă a reţinut următoarele:
Referitor la excepţiile lipsei de interes şi lipsei calităţii procesuale active, a constatat că Ordinul nr. 142 din 15 noiembrie 1999 a fost emis în baza HG nr. 517/1999 şi a dispus, potrivit art. 1, „delimitarea suprafeţelor de teren agricol sau teren aflat permanent sub luciu de apă din domeniul public sau privat al statului, aflate în administraţia societăţilor comerciale pe acţiuni din agricultură şi industria alimentară, conform anexei care face parte integrantă din Ordin”.
La poziţia 560 din Anexa la Ordin, figurează şi P. Fălticeni, cu suprafaţa de 685 ha teren aflat sub luciu de apă, care aparţinea la acea dată domeniului public al statului.
Prima instanţă a constatat că Asociaţiei „Ş.R.” - cu sediul în Rădăşeni, judeţul Suceava i s-a acordat personalitate juridică potrivit Încheierii nr. 2/A din 27 iunie 2005 a Judecătoriei Fălticeni, iar potrivit actelor constitutive, această asociaţie este „o organizaţie cu caracter profund comunitar, independentă de partidele politice şi guvern” iar principalele sale activităţi sunt: parteneriat cu autorităţile publice locale, Oficiul de cadastru şi Publicitate Imobiliară şi alte autorităţi competente, în vederea dobândirii, redobândirii, recunoaşterii şi a reconstituirii dreptului de proprietate asupra terenurilor aflate sub luciu de apă sau în imediata vecinătate a iazurilor (ferme piscicole) de pe raza comunei Rădăşeni, jud. Suceava şi administrarea, exploatarea şi valorificarea colectivă a acestor suprafeţe de teren.
Potrivit Hotărârilor nr. 13055/1991 şi nr. 1285/2004, Comisia Judeţeană Suceava pentru aplicarea Legii nr. 18/1991 a reconstituit dreptul de proprietate pentru diverse suprafeţe de teren, în favoarea persoanelor nominalizate în tabelul de la dosar, şi cum demersurile având drept finalitate punerea lor în posesia terenurilor astfel reconstituite, au fost încredinţate reclamantei, aceasta justifică interesul în promovarea acţiunii deduse judecăţii şi calitatea procesuală activă.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Agenţiei Domeniului Statului, prima instanţă a constatat că în raport cu atribuţiile date acestei autorităţi prin Legea de înfiinţare nr. 268/2001, cu faptul că deşi această instituţie de interes public se află în subordinea Ministerului Agriculturii, are personalitate juridică, şi în raport cu obiectul cererii reclamantei formulată la punctul 3 din petit, Agenţia Domeniului Statului - are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză.
În legătură cu excepţia necompetenţei materiale, prima instanţă a constatat că etapele şi condiţiile de încheiere a protocoalelor de predare-primire a terenurilor cu destinaţie agricolă între Agenţia Domeniilor Statului şi Comisiile locale de aplicare a legilor fondului funciar sunt reglementate de Normele emise de Agenţia Domeniilor Statului în executarea HG nr. 626/2001, care presupun o procedură administrativă ce poate fi supusă cenzurii de legalitate a instanţei de contencios administrativ conform Legii nr. 554/2004.
În privinţa excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, prima instanţă a reţinut că ordinul contestat a fost comunicat reclamantei cu Adresa din 09 septembrie 2008, plângerea prealabilă a fost expediată la data de 09 octombrie 2008, răspunsul autorităţii fiind expediat cu Adresa din 16 ianuarie 2009, iar acţiunea a fost înregistrată la instanţă la data de 15 iulie 2009, astfel încât termenul legal de 6 luni prevăzut de art. 11 (1) lit. c) din Legea 554/2004 nu a fost depăşit.
Prima instanţă a mai constatat că excepţia inadmisibilităţii a rămas fără obiect, în raport cu renunţarea reclamantei la judecata cererii de la punctul 1 din petitul acţiunii.
Cu privire la fondul cauzei, prima instanţă a calificat ordinul atacat ca fiind act administrativ cu caracter individual, motiv pentru care nu intră sub incidenţa prevederilor art. 108 alin. (4) din Constituţia României, care consacră inexistenţa hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului nepublicate în M. Of. al României, obligativitatea publicării existând numai în cazul actelor normative.
Totodată, din verificarea ordinului şi anexelor sale, judecătorul fondului a constatat că acestea poartă semnătura ministrului de resort, iar criticile care vizează încălcări ale Decretului nr. 16/1976 referitor la aprobarea Metodologiei generale de tehnică legislativă pentru pregătirea şi sistematizarea proiectelor de acte normative (act normativ în vigoare la data emiterii ordinului) ale HG nr. 851/1997 (lipsa avizelor inclusiv cel al Ministerului Justiţiei) nu sunt întemeiate, pentru că, actele normative impun respectarea unor cerinţe ce vizează pregătirea, elaborarea şi adoptarea actelor normative şi nu a celor individuale cum este cazul ordinului în litigiu.
De asemenea, din verificarea actelor depuse la dosar, prima instanţă nu a identificat dovezi care să ateste comunicarea ordinului instituţiilor vizate de art. 3 din ordin, însă, acesta şi-a produs efectele pe deplin în sensul că, în executarea lui, Agenţia Domeniilor Statului a transmis în administrare Companiei Naţionale de Administrare a Fondului Piscicol terenurile vizate de Ordin, sens în care a fost încheiat Protocolul de predare-primire nr. 5767/2005.
Referitor la criticile reclamantei ce vizează verificarea de către instanţă a conformităţii ordinului cu conţinutul şi scopul legii sau cu interesul public urmărit de lege, sens în care, a susţinut că, în esenţă, ordinul reprezintă „o expropriere” a persoanelor care au obţinut titluri de proprietate în baza Legii nr. 18/1991, judecătorul fondului a apreciat că nu pot fi primite.
Astfel, prin Hotărârile nr. 13055/1991 şi nr. 1285/2004, Comisia Judeţeană Suceava pentru Aplicarea Legii nr. 18/1991 a recunoscut persoanelor îndreptăţite dreptul la reconstituirea proprietăţilor pentru suprafaţa de aproximativ 210 ha teren situat pe raza comunei Rădăşeni şi aflat sub luciu de apă.
Reclamanta, ca reprezentantă a intereselor acestor persoane titulare ale dreptului de proprietate astfel reconstituit, a invocat impedimente cu privire la punerea în posesia acestor terenuri sau cu privire la stabilirea şi plata dividendelor corespunzătoare, solicitări ce nu au legătură cu legalitatea ordinului în discuţie şi care pot fi valorificate pe calea acţiunilor reglementate de Legea nr. 18/1991, iar nu în prezenta cauză.
Cu privire la cererile menţionate la punctele 3 şi 4 din petit, prima instanţă a avut în vedere instituirea unei proceduri speciale administrative pentru transmiterea situaţiei terenurilor în vederea punerii în posesie conform Legii nr. 18/1991 şi respectiv pentru încheierea protocoalelor cu Agenţia Domeniilor Statului, proceduri aprobate de Consiliul de Administraţie al Agenţiei Domeniilor Statului conform HG nr. 626/2001, ce nu au fost urmate de reclamantă.
4. Recursul declarat de reclamantă
Reclamanta a atacat cu recurs sentinţa menţionată, invocând prevederile art. 304 pct. 5,7, 8 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., fără a-şi structura însă motivele de recurs potrivit temeiurilor de drept indicate.
În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a formulat următoarele critici:
4.1. Instanţa de fond nu a dat eficienţă dispoziţiilor art. 129 alin. (5) C. proc. civ. şi art. 13 alin. (2) şi urm. din Legea nr. 554/2004, nesolicitând autorităţii publice emitente să comunice de urgenţă actul atacat împreună cu documentaţia care a stat la baza emiterii lui.
4.2. A fost încălcat dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil, prevăzut în art. 21 alin. (3) din Constituţia României, art. 91 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 şi art. 10 din Legea nr. 304/2004, durata procesului fiind exagerată ca urmare a unor împrejurări care nu au fost generate nici de complexitatea cauzei, nici de comportamentul părţii.
4.3. Instanţa a omis să se pronunţe asupra susţinerilor vizând verificarea conformităţii ordinului cu conţinutul şi scopul legii sau cu interesul public urmărit de lege - cu referire la prevederile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 şi ale art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998.
4.4. Instanţa a ignorat prevederile art. 481 C. civ. şi prezumţia de legalitate a Hotărârii Comisiei Judeţene pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor nr. 13.055/1991, care nu a fost contestată, prezumţia operând în favoarea deţinătorilor, cu titluri şi adeverinţe de proprietate, ai unei părţi din suprafaţa de 685 hectare prevăzută la poziţia nr. 560 din anexa Ordinului nr. 142/1999.
4.5. Deşi a reţinut că legalitatea şi oportunitatea actelor administrative sunt controlate de autorităţile emitente şi de cele ierarhic superioare, instanţa nu a analizat, motivat, concluziile Raportului Corpului de Control al Primului-ministru nr. 420/SA din 21 ianuarie 2010. Principiul adevărului şi principiul rolului activ al judecătorului impuneau şi verificarea unor aspecte controversate, legate de semnătura aplicată de Ordinul nr. 142/1999, de semnăturile sau ştampilele aplicate pe anexele ordinului şi de îndeplinirea formalităţilor de comunicare.
4.6. Instanţa a considerat greşit că nu sunt aplicabile prevederile Decretului nr. 16/1976 şi a ignorat dispoziţiile HG nr. 851/1997, contrar constatărilor din Raportul de control nr. 420/SA/2010, deşi distincţia dintre caracterul normativ şi caracterul individual al actului administrativ în ceea ce priveşte obligaţia publicării în M. Of. a fost introdusă abia prin Legea nr. 24/2000, aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 194/2007.
4.7. Instanţa de fond nu a soluţionat capetele de cerere de la punctele 3 şi 4, în pofida faptului că Legea nr. 268/2001 şi HG nr. 626/2001 nu instituie nicio procedură în sarcina cetăţenilor care au depus cereri de reconstituire a proprietăţii în temeiul Legii nr. 18/1991.
5. Procedura derulată în recurs şi apărările intimaţilor
5.1. Prin cererea depusă la dosar la data de 3 mai 2010, intimata-pârâtă Agenţia Domeniilor Statului a solicitat introducerea în cauză a Agenţiei Naţionale pentru Pescuit şi Acvacultură, succesoarea sa în drepturi şi obligaţii în materia dedusă judecăţii, potrivit Legii nr. 317/2009 pentru aprobarea OUG nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura.
5.2. Prin întâmpinarea formulată în cauză, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând criticilor legate de nelegalitatea Ordinului nr. 142/1999 şi a actelor subsecvente.
În esenţă, intimatul-pârât a arătat că instanţa de fond a reţinut corect caracterul de act individual al ordinului, astfel că nu se impunea publicarea în M. Of., că s-a făcut dovada implicită a comunicării către instituţiile vizate şi că prin ordin nu s-a realizat o expropriere, procedura de punere efectivă în posesie a persoanelor cărora le-a fost recunoscut dreptul de proprietate fiind reglementată de legile speciale în materia fondului funciar.
Răspunzând, punctual, motivelor de recurs, intimatul-pârât a arătat următoarele:
- ordinul şi anexele i-au fost comunicate reclamantei anterior declanşării litigiului, iar aceasta nu a indicat înscrisurile care, în opinia sa, nu au fost comunicate şi ar fi prezentat relevanţă în cauză;
- critica privind nesoluţionarea cauzei în termen rezonabil nu se circumscrie ipotezelor reglementate în art. 304 C. proc. civ. şi nu corespunde realităţii, deoarece însăşi recurenta-reclamantă, prin cereri repetate, a provocat întârzierea;
- ordinul atacat nu a constituit un drept de proprietate în favoarea societăţilor comerciale prevăzute în anexă, nefăcând decât să identifice şi să delimiteze terenurile aflate în administrarea lor, motiv pentru care nu se poate reţine vreo vătămare provocată de acest ordin, de natură să prejudicieze dreptul de proprietate recunoscut persoanelor îndreptăţite prin hotărârile comisiei judeţene şi ale comisiei comunale:
- cât priveşte efectele Hotărârii nr. 13.055/1991 a Comisiei judeţene şi ale Deciziei nr. 2135/2009 a Tribunalului Suceava (supuse principiului relativităţii efectelor hotărârii judecătoreşti), ministerul nu a contestat dreptul persoanelor îndreptăţite la reconstituire, aspectele invocate de recurentă, legate de garantarea proprietăţii, fiind lipsite de relevanţă în cauză, de vreme ce, aşa cum s-a arătat anterior, prin ordinul emis nu s-a rechiziţionat proprietatea, iar calea punerii în posesie efectivă nu este cea a contenciosului administrativ;
- criticile legate de lipsa semnăturii ministrului, realitatea ştampilei sau inexistenţa actelor în arhive nu privesc aspecte de natură a atrage nelegalitatea actului, iar partea, în considerarea regulilor administrării probei cu înscrisuri, avea posibilitatea înscrierii în fals;
- Decretul nr. 16/1976 nu este aplicabil, pentru că ordinul prin care s-au delimitat suprafeţele de teren agricol sau teren aflat permanent sub luciu de apă nu este un act administrativ-normativ, neinstituind norme cu caracter general şi abstract;
- recurenta face confuzii evidente între căile procedurale deschise litigiilor născute în aplicarea legilor privind reconstituirea dreptului de proprietate şi fondul funciar şi cele circumscrise Legii nr. 554/2004.
Intimatul-pârât a anexat întâmpinării copia Notei nr. 206020 din 8 februarie 2010, privind stadiul realizării măsurilor dispuse de către Corpul de Control al Primului-ministru.
5.3. În temeiul art. 305 C. proc. civ., în recurs a fost administrată proba cu înscrisuri, în cadrul căreia recurenta-reclamantă a depus la dosar o serie de adrese ale Comisiei judeţene Suceava pentru Stabilirea dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor, Agenţiei Domeniilor Statului, Agenţiei Naţionale pentru Pescuit şi Acvacultură, Corpului de Control al Primului-ministru şi Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, enumerate în notele de probatorii aflate la dosar.
Totodată, a fost depusă la dosar Adresa din 19 ianuarie 2010 a Oficiului Registrului Comerţului de pe lângă Tribunalul Suceava, din care rezultă că SC P. SA nu mai are capacitate de folosinţă, fiind radiată, ca urmare a încheierii procedurii falimentului, la data de 24 aprilie 2009, împrejurare care, în optica instanţei de control judiciar, nu este de natură să atragă, prin ea însăşi, efectul reformării sentinţei, deoarece hotărârea recurată nu a născut drepturi sau obligaţii în sarcina părţii menţionate.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta-reclamantă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Prin acţiunea cu care a învestit Curtea de apel, recurenta-reclamantă a supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, pe de o parte, Ordinul nr. 142/1999, emis de Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei şi, pe de altă parte, refuzul, considerat nejustificat, al Comisiei Judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Suceava şi al Agenţiei Domeniilor Statului (ale cărei drepturi şi obligaţii procesuale s-au transmis Agenţiei Naţionale pentru Pescuit şi Acvacultură ) de a îndeplini demersurile necesare, în temeiul Legii nr. 268/2001 şi al HG nr. 626/2001, în vederea punerii efective în posesie a membrilor Asociaţiei cu suprafeţele de teren aflate sub luciu de apă, pentru care li s-a reconstituit dreptul de proprietate, terenuri care ar urma să fie transferate în domeniul privat şi puse la dispoziţia Comisiei Locale Rădăşeni.
Sentinţa Curţii de apel reflectă identificarea corectă a conţinutului şi obiectului raporturilor juridice deduse judecăţii, pe baza analizei minuţioase a probatoriului administrat în cauză şi a interpretării corecte a prevederilor aplicabile în materia contenciosului administrativ, prin raportare la scopul urmărit de reclamant prin promovarea acţiunii.
1.1. Cu privire la cererea de anulare a Ordinului nr. 142/1999 - poziţia 560 din anexă (pct. 4.1 - 4.6 din recurs).
Ordinul contestat a fost emis în executarea dispoziţiilor cuprinse în art. 4 din HG nr. 517/1999, privind delimitarea suprafeţelor de teren strict necesare pentru cercetarea şi producerea de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi de animale de rasă şi trecerea terenurilor destinate producţiei, aflate în administrarea institutelor şi staţiunilor de cercetare şi producţie agricolă, în domeniul privat al statului.
Textul normativ menţionat impunea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale ca, în termen de 45 de zile de la intrarea în vigoare a hotărârii de guvern, să identifice suprafeţele din domeniul public şi privat al statului, deţinute de Regia Autonomă a Îmbunătăţirilor Funciare, de societăţile naţionale aflate sub autoritatea ministerului şi de societăţile comerciale pe acţiuni din agricultură şi industria alimentară.
Prin Ordinul nr. 142/1999, ministerul de resort a delimitat suprafeţele de teren agricol sau teren aflat permanent sub luciu de apă, din domeniul public sau privat al statului, aflate în administrarea societăţilor comerciale pe acţiuni din agricultură şi industria alimentară, conform anexei în care, la poziţia 560, apare P. Fălticeni, ca având în administrare 685 ha teren sub luciu de apă, în domeniul public al statului.
Prin urmare, ordinul respectiv nu a avut ca efect juridic, prin el însuşi, preluarea terenurilor în litigiu în domeniul public al statului şi încălcarea drepturilor persoanelor cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate, prin ignorarea Legii nr. 18/1991, Legii nr. 213/1998, art. 481 C. civ. şi art. 17 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, aşa cum susţine recurenta-reclamantă (motivele de recurs expuse la pct. 4.3 şi 4.4.).
Ordinul nu a efectuat decât o inventariere a terenurilor date în administrare, conform situaţiei identificate în acel moment, cu scopul declarat prin însăşi denumirea HG nr. 517/1999, din interpretarea căreia rezultă că terenurile destinate producţiei, care nu erau strict necesare cercetării în domeniul agricol, urmau a fi trecute în domeniul privat al statului. Niciuna dintre dispoziţiile ordinului nu induce ideea că, prin emiterea lui, autoritatea publică pârâtă s-ar fi îndepărtat de la scopul trasat prin actul normativ cu forţă juridică superioară în executarea căruia a fost emis.
Este adevărat că documentaţia depusă la dosarul cauzei nu a făcut posibilă nici identificarea modului în care terenurile respective, au fost preluate în domeniul public al statului, nici individualizarea suprafeţelor care compun totalul de 685 ha, dar Raportul de control nr. 420 din 21 ianuarie 2010, întocmit de Corpul de Control al Primului-ministru, cuprinde un istoric detaliat al situaţiei juridice a acumulării Şomuz II Moara, parţial aflată pe teritoriul comunei Rădăşeni, începând cu Hotărârea nr. 1395 din 1 noiembrie 1974 a Consiliului de Miniştri al R.S.R., privind scoaterea unor terenuri din producţia agricolă şi din fondul forestier, în scopul realizării unor lucrări hidrotehnice. Începând cu anul 1985, iazul a fost exploatat de Întreprinderea Piscicolă Suceava, cu sediul în Fălticeni, care în anul 1990, în baza Legii nr. 15/1990, s-a reorganizat ca SC P. SA Fălticeni.
În paragraful referitor la succesiunea instituţiilor în subordinea cărora a funcţionat SC P. SA Fălticeni, s-a reţinut că unele iazuri au fost transmise în administrare Întreprinderii Piscicole Suceava, în temeiul Deciziei nr. 146/1987 a Consiliului Popular al Judeţului Suceava.
După 1990, întreprinderea s-a transformat în SC P. SA Fălticeni, având ca unic acţionar Statul Român, şi a trecut în subordinea Agenţiei Domeniilor Statului. Trecerea terenurilor din proprietatea cooperatistă în cea a statului (fostă a întregului popor) a avut loc, aşadar, anterior anului 1989, acesta fiind un argument suplimentar în sensul inexistenţei unor efecte juridice ale Ordinului nr. 142/1999 în sensul menţionat. În condiţiile în care scopul final urmărit de recurenta-reclamantă prin promovarea acţiunii în contencios administrativ este crearea condiţiilor pentru punerea efectivă în posesia terenurilor, nu există un interes legitim care să fie restabilit prin anularea ordinului, întrucât, potrivit art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997 introdus prin Legea nr. 247/2005 (Titlul V), actele administrative prin care au fost trecute în domeniul public sau privat al statului terenuri pentru care există cereri de reconstituire a dreptului de proprietate se suspendă până la soluţionarea cererilor la comisia de fond funciar, cu excepţia terenurilor intrate în circuitul civil. După validarea cererii de reconstituire, terenul trece în rezerva comisiei de fond funciar în vederea punerii în posesie. Aceste aspecte exced însă cadrului acţiunii în contencios administrativ, instanţa de fond reţinând, în mod corect, că impedimentele cu privire la punerea în posesie sau cu privire la stabilirea şi plata dividendelor corespunzătoare pot fi reglementate pe calea acţiunilor reglementare de legislaţia în domeniul reconstituirii dreptului de proprietate asupra fondului funciar.
În speţă, niciunul dintre intimaţii-pârâţi nu a negat dreptul persoanelor cărora li s-a reconstituit proprietatea de a intra în posesia terenurilor, ceea ce s-a contestat prin întâmpinarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale fiind calea procesuală aleasă pentru atingerea scopului urmărit.
Motivele de recurs rezumate la pct. 4.1, 4.5 şi 4.6 vizează aspecte legate de probele administrate în legătură cu îndeplinirea formalităţilor procedurale anterioare, concomitente şi posterioare emiterii ordinului, recurenta-reclamantă făcând referire la neregulile identificate prin Raportul Corpului de Control al Primului-ministru nr. 420/SA din 21 ianuarie 2010.
Este adevărat că, potrivit Adresei din 9 septembrie 2008 a Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Buget, Finanţe şi Fonduri Europene, Ordinul nr. 142/1999 nu a fost publicat în M. Of. şi nu a fost predat la arhiva ministerului, dar existenţa şi autenticitatea acestuia nu pot fi negate, întrucât, din aceeaşi adresă, rezultă că Agenţia Domeniilor Statului se afla în posesia ordinului şi anexelor lui, o copie fiind comunicată recurentei-reclamante.
Instanţa de fond a stabilit în mod corect natura juridică de act administrativ individual a ordinului în discuţie şi, în raport cu aceasta, inaplicabilitatea prevederilor atât ale art. 108 alin. (4) din Constituţia României, cât şi ale Decretului nr. 16/1976, referitor la aprobarea metodologiei generale de tehnică legislativă pentru pregătirea şi sistematizarea proiectelor de acte normative şi HG nr. 851/1997 pentru aprobarea metodologiei privind pregătirea, elaborarea, avizarea şi prezentarea propunerilor de acte normative care se înaintează Guvernului, precum şi procedurile de supunere spre adoptare a acestora care, după cum arată înseşi denumirile lor, reglementau numai formalităţile procedurale obligatorii în cazul actelor normative.
Susţinerea recurentei-reclamante, în sensul că anterior Legii nr. 24/2000 nu au existat distincţii, sub acest aspect, între actele administrative normative şi actele administrative individuale sunt, aşadar, lipsite de temei.
Asociaţia Ş.R. a mai reclamat nemotivarea ordinului, existenţa unor dubii în legătură cu semnăturile şi ştampilele aplicate pe ordin şi pe anexele lui, precum şi lipsa avizelor Ministerului Justiţiei şi autorităţilor legale. Instanţei de fond nu i se poate reproşa însă lipsa rolului activ în dezlegarea acestor aspecte, pentru că în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ subiectiv, cum este aceasta de faţă, aplicarea sancţiunii juridice a anulării actului administrativ nelegal este condiţionată de existenţa unei vătămări produse reclamantului, într-un drept ori într-un interes legitim, prin actul respectiv. Or, după cum s-a arătat anterior în cuprinsul prezentelor considerente, ordinul atacat nu a produs, prin el însuşi, o vătămare reclamantei sau membrilor săi, eventualele vicii de legalitate formală nefiind, astfel, în măsură să atragă anularea actului administrativ.
Aceasta este concluzia care se desprinde din prevederile art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, interpretate prin prisma alin. (11) ale aceluiaşi articol, potrivit căruia subiectele de drept privat pot invoca apărarea unui interes legitim public (cum este, în speţă, respectarea condiţiilor de validitate a actului administrativ) „numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge, în mod logic, din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat”.
În fine, critica privind încălcarea duratei rezonabile a procesului (pct. 4.2) nu este întemeiată, pe de o parte, pentru că, în raport cu complexitatea litigiului şi cu volumul mare de înscrisuri supuse analizei instanţei, intervalul de 7 luni dintre data înregistrării acţiunii (14 iulie 2009) şi data pronunţării sentinţei (22 februarie 2010) nu poate fi considerat nerezonabil şi, pe de altă parte, pentru că acest aspect nu atrage nelegalitatea sentinţei potrivit art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ.
1.2. Cu privire la refuzul Comisiei Judeţene pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor şi al Agenţiei Naţionale pentru Pescuit şi Acvacultură de a îndeplini formalităţile prevăzute de Legea nr. 268/2001 şi HG nr. 626/2001 (pct. 4.7 din recurs).
Într-adevăr, art. 3 din Legea nr. 268/2001 şi art. 9 din Normele metodologice aprobate prin HG nr. 626/2001 nu impun obligaţii în sarcina persoanelor care solicită retrocedarea.
Sub acest aspect, instanţa de fond a reţinut existenţa unei proceduri speciale administrative pentru transmiterea situaţiei terenurilor în vederea punerii în posesie şi pentru încheierea protocoalelor de predare-primire a terenurilor.
Dar, cu înscrisurile noi administrate în recurs, s-a făcut dovada că, prin Adresa din 15 martie 2010, Comisia judeţeană a solicitat punerea terenului la dispoziţie pentru punerea în posesie a proprietarilor, cererea a fost transmisă Agenţiei Naţionale pentru Pescuit şi Acvacultură spre soluţionare, ca urmare a modificărilor de atribuţii prevăzute prin Legea nr. 317/2009, iar prin Adresa din 5 mai 2010, Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a solicitat Comisiei judeţene să completeze documentaţia conform cerinţelor impuse de HG nr. 890/2005 şi art. 4. alin. (13) din Legea nr. 1/2000, modificată şi completată prin Legea nr. 247/2005. Ulterior, prin Adresa din 8 octombrie 2010, Comisia judeţeană a solicitat Comisiei comunale Rădăşeni documentaţia necesară, iar Comisia comunală a comunicat recurentei-reclamante, prin Adresa din 6 ianuarie 2011, etapele procedurale ce se impun a fi urmate, incluzând verificarea situaţiei tuturor proprietarilor de terenuri aflate sub ape, în vederea eliminării neconcordanţelor şi întocmirea unui plan parcelar, în colaborare cu comisiile locale din comunele învecinate.
Existenţa unor neconcordanţe care fac dificilă identificarea terenurilor rezultă şi din raportul de control invocat de recurenta-reclamantă, în care s-a reţinut că, în aplicarea Legii nr. 18/1991, reconstituirea dreptului de proprietate s-a făcut în baza înscrisurilor din registrele agricole din anii 1959 - 1962, în care terenurile figurau în categoria de folosinţă-arabil, păşune, fânaţ etc. (terenuri agricole), fără a fi fost înregistrate modificările intervenite ca urmare a transferului terenurilor din producţia agricolă şi efectuării lucrărilor de amenajări şi acumulări hidrologice.
Ţinând seama de aceste circumstanţe şi fără a atinge chestiuni ce ţin de aplicarea Legii fondului funciar şi de executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele civile, excedând obiectului acţiunii în contencios administrativ, Înalta Curte reţine că în sarcina celor două intimate-pârâte nu poate fi reţinut un refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.
2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinţei atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 304 pct. 5, 7, 8 şi 9 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Asociaţia „Ş.R.” împotriva Sentinţei nr. 61 din 22 februarie 2010 a Curţii de Apel Suceava, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 3 februarie 2011.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 645/2011. Contencios. Suspendare executare act... | ICCJ. Decizia nr. 649/2011. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
