ICCJ. Decizia nr. 1327/2012. Contencios
| Comentarii |
|
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul B.L. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională a Vămilor solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării ordinului nr. 7181 din 02 august 2011 emis de Vicepreședintele A.N.A.F. din cadrul instituției pârâte până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în contencios administrativ care formează obiectul Dosarului acestei instanțe.
în drept, reclamantul și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Pârâta a formulat concluzii scrise în care a solicitat respingerea acțiunii reclamantului
Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 535 din 21 noiembrie 2011, a respins ca nefondată acțiunea reclamantului B.L.
Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:
în speță, este îndeplinită condiția cazului bine justificat, întrucât reclamantul a invocat motive de nelegalitate ale ordinului nr. 7181 din 02 august 2011 emis de Vicepreședintele A.N.A.F., în sensul că acesta s-a emis în baza unor acte administrative nepublicate în M. Of., că au fost încălcate prevederile art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, precum și cele ale art. 99 alin. (5)-(7) din aceeași lege.
Reclamantul a făcut dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile.
Condiția pagubei iminente nu este îndeplinită, întrucât actul administrativ dedus judecății a fost pus în executare, respectiv reclamantul a fost eliberat din funcția publică pe care o deținea începând cu data de 08 august 2011.
Este nefondată susținerea reclamantului potrivit căreia există un prejudiciu iminent pentru autoritatea publică pârâtă prin punerea în executare a actului administrativ a cărei suspendare se solicită, întrucât nu s-a probat că s-ar produce perturbării grave ale activității sale.
împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul B.L., care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii acțiunii.
în primul motiv de recurs, întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurentul a arătat că prima instanță nu a motivat hotărârea judecătorească în privința condiției existenței unui caz bine justificat, ci doar s-a limitat să prezinte criticile de nelegalitate ale actului administrativ dedus judecății invocate de parte.
în cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 3041C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ, modificată.
în dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate:
1) Nelegalitatea aparentă a ordinului contestat rezultă din faptul că a avut la bază un act normativ care nu a fost publicat în M. Of.;
2) Actul prin care s-a demarat procedura de eliberare din funcția publică a părții a fost preavizul, deși art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 impune existența unui act administrativ prin care să se dispună încetarea raporturilor de serviciu, act care nu putea fi decât anterior preavizului;
3) Reducerea postului său nu se justifica, întrucât postul scos la concurs era identic cu cel reorganizat, fapt care atrage eludarea prevederilor art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999;
4) Nu au fost respectate dispozițiile art. 99 alin. (5) și (6) din legea anterior arătată, întrucât părții nu i s-a oferit niciun post vacant, deși a optat alternativ pentru un astfel de post la momentul susținerii examenului;
5) Nu a fost respectată prioritatea pe care art. 99 alin. (7) din aceeași lege o conferă ocupanților funcțiilor de conducere și nici nu s-a ținut cont de activitatea desfășurată de parte, care a fost evaluată cu calificative foarte bune.;
6) Numitul B.E.A. a fost numit pe funcția publică pentru care partea a optat în perioada de preaviz;
7) Prin ordinul atacat a fost încălcat principiul proporționalității statuat în jurisprudența Curții de la Luxemburg;
8) Paguba iminentă rezidă în faptul că executarea în continuare a ordinului contestat ar cauza părții o situație fără o justificare obiectivă și rezonabilă, în sensul Convenției Europene a Drepturilor Omului, constând în dezechilibrul dintre interesul general și obligația protejării drepturilor fundamentale ale reclamanților, ca urmare a suprimării veniturilor salariale, sarcină evident excesivă și disproporționată în raport cu finalitatea urmărită de către autoritatea publică.
Intimata Autoritatea Națională a Vămilor a formulat concluzii scrise prin Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Timișoara, în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 3041C. proc. civ., înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 3041C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată.
Astfel, obiectul cererii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării ordinului din 02 august 2011 prin care intimatul Vicepreședintele A.N.A.F. a dispus încetarea raportului de serviciu al recurentului, începând cu data de 08 august 2011, prin eliberare din funcția publică teritorială de conducere de șef serviciu gradul II, clasa de salarizare 76, la Serviciul Supraveghere Operațiuni Vamale și Mărfuri Accizabile din cadrul D.R.A.O.V. Timișoara, conform dispozițiilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3), alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
în preambulul acestui act administrativ unilateral cu caracter individual s-a arătat că au fost avute în vedere la adoptarea măsurii contestate:
- prevederile H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011;
- prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare;
- prevederile Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al A.N.V., direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale;
- prevederile Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011 privind aprobarea statului de funcții al A.N.V. - aparat central și structuri subordonate;
- avizele A.N.F.P.;
- preavizul;
- lista funcțiilor vacante corespunzătoare puse la dispoziție pentru a opta în vederea numirii în una din funcțiile publice;
- opțiunea dl. B.L. pentru ocuparea funcției publice teritoriale de conducere de șef serviciu gradul II la Serviciul Supraveghere Fiscală și Coordonare Echipe Mobile din cadrul D.R.A.O.V. Timișoara;
- rezultatele finale ale examenului de testare profesională, desfășurat în perioada 18-29 iulie 2011 pentru ocuparea funcțiilor publice vacante din cadrul A.N.V.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.
După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.
în plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.
în altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.
Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
în speța de față, în mod indiscutabil, ordinului nr. 7181 din 02 august 2011 emis de Vicepreședintele A.N.A.F. este un act administrativ care are ca efect eliberarea unui funcționar public dintr-o funcție de conducere.
De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
în acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.
în doctrina de drept administrativ, se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația.
Prin urmare, principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă nu este "abilitată" de o regulă de drept. Această abilitare privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ.
Respectarea principiului legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor.
Pentru consolidarea principiului legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt necesare reguli sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea autorităților administrative.
După cum au subliniat în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea este unul din elementele dreptului la buna administrare.
în sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
Instanța de control judiciar apreciază că argumentele prezentate de către partea aflată în discuție nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei administrative contestate.
Astfel, ordinele Președintelui A.N.A.F. sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual.
Conform doctrinei de specialitate, actele administrative individuale sunt manifestări de voință care creează, modifică, desființează drepturi și obligații în beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate.
Prin cele două acte anterior arătate, a fost aprobată structura organizatorică și ștatul de funcții ale A.N.V. și structurilor subordonate; ca atare, este vorba despre un subiect de drept determinat.
Actele administrative unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse regimului publicării în M. Of. al României, după cum susține recurentul.
La o analiză în aparență a înscrisurilor existente la dosar, înalta Curte apreciază că nu a avut loc o încălcare a prevederilor art. 100 din Legea nr. 188/1999, întrucât necesitatea reorganizării și stabilirea structurii organizatorice a sistemului vamal sunt aspecte ce țin de oportunitatea emiterii unui act administrativ de către conducătorul instituției care, în contextul economic actual, a redus la nivelul întregului sistem vamal numărul de posturi de la 4589 la 3159, potrivit dispozițiilor H.G. nr. 565/2011 privind organizarea și funcționarea A.N.V.
De asemenea, prin ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2589 din 12 iulie 2011, a fost aprobată bibliografia pentru examenul de testare profesională a funcționarilor publici și a personalului încadrat pe funcții contractuale din cadrul aparatului central al A.N.V., direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale și birourilor vamale, ale căror funcții au fost supuse reorganizării și care urma să se desfășoare în perioada 18.29 iulie 2011.
Conform art. 2 alin. (1) din Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici, prevăzut la Anexa nr. 11, care face parte integrantă din O.P.A.N.A.F. nr. 2407/2011, funcționarilor publici din cadrul aparatului central al A.N.V., direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale și birourilor vamale ale căror funcții au fost supuse reorganizării li s-a oferit posibilitatea de a opta în scris pentru funcții publice vacante, de conducere sau de execuție, corespunzătoare, în termenul comunicat în preaviz.
De asemenea, în alin. (2) al art. anterior indicat, se arată că opțiunea se poate face numai pentru o singură funcție publică vacantă, cu posibilitatea modificării opțiunii o singură dată, până la momentul stabilit pentru depunerea opțiunilor, în cadrul termenului de preaviz.
în baza art. 2 alin. (3) din același Regulament, opțiunile trebuiau înaintate la Direcția Resurse Umane, Organizare Generală și Perfecționare din cadrul A.N.V. de către direcțiile regionale pentru accize și operațiuni vamale până la data de 12 iulie 2011, ora 16:30.
în aplicarea acestor dispoziții normative, au fost emise și comunicate preavize către funcționarii publici ale căror funcții au fost supuse reorganizării.
în concret, în speța de față, după comunicarea preavizului din 05 iulie 2011, recurentul a optat pentru funcția publică de conducere din cadrul D.R.A.O.V. Timișoara.
Punctajul obținut de recurent la examenul de testare profesională a fost mai mic decât cel obținut de un alt funcționar public care a optat pentru aceeași funcție publică vacantă, aspect care rezultă din Lista cuprinzând rezultatele finale obținute la examenul de testare profesională organizat în perioada 18-21 iulie 2011.
Având în vedere rezultatele examenului anterior arătat, a fost emis actul administrativ dedus judecății în prezenta cauză, cu respectarea prevederilor art. 99 alin. (4)-(6) din Legea nr. 188/1999.
în plus, este de observat faptul că prin cererea înregistrată sub nr. 913118 din 26 iulie 2011, după susținerea examenului, recurentul a făcut o nouă opțiune, pentru funcția publică de Șef Serviciu Inspecție Fiscală și Supraveghere Produse Accizate în cadrul D.J.A.O.V. Arad; ca atare, recurentul a încălcat prevederile normative anterior citate (a se vedea fila 32 dosar fond).
Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Putem aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere.
în cauza de față, recurentul nu a probat iminența producerii pagubei invocate.
în fine, instanța de control judiciar apreciază că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.
Prima instanță a analizat toate condițiile de admisibilitate ale cererii de suspendare, impuse de art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
în consecință, din cele anterior expuse, a rezultat că au fost nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., iar în speță nu au existat motive de ordine publică care să poată fi reținute, astfel încât, înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, a respins recursul.
| ← ICCJ. Decizia nr. 137/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1307/2012. Contencios → |
|---|
