ICCJ. Decizia nr. 1460/2012. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1460/2012
Dosar nr. 1131/39/2011
Şedinţa publică de la 20 martie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul H.G. a chemat în judecată Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti şi Garda Financiară Suceava, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:
- anularea Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de Preşedintele A.N.A.F.;
- constatarea nulităţii examenului organizat de A.N.A.F. în baza art. 6 din Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011;
- anularea Deciziei nr. 50 din 22 iulie 2011 emisă de Garda Financiară Suceava şi a operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia;
- repunerea în situaţia anterioară prin reintegrarea în funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa I, grad profesional superior la Garda Financiară, Secţia Judeţeană Suceava;
- obligarea pârâţilor la plata despăgubirilor echivalente drepturilor salariale, actualizate în funcţia de rata inflaţiei, începând cu data de 25 iulie 2011 şi până la data reintegrării;
- suspendarea executării Deciziei nr. 50 din 22 iulie 2011 emisă de Garda Financiară Suceava până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei;
- obligarea la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea cererii de suspendare, reclamantul a arătat că nici o dispoziţie a Legii nr. 188/1999 şi nici o dispoziţie dintr-o altă lege nu prevede că posturile ocupate de un funcţionar public investit în mod legal pot fi vacantate şi supuse unei proceduri de concurs, precum şi faptul că dispoziţiile art. 55 şi 57 din Legea nr. 188/1999 stabilesc faptul că numai funcţiile vacantate pot fi ocupate în condiţiile acestei legi.
A arătat reclamantul că reorganizarea unei autorităţi sau instituţii publice nu înseamnă vacantarea unui post legal ocupat, ci, conform art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 „reducerea personalului prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public”, iar în caz de reorganizare, autorităţile şi instituţiile publice trebuie să respecte dispoziţiile art. 100 din Legea nr. 188/1999.
Reclamantul a mai arătat că faţă de aceste împrejurări rezultă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ şi constituie un caz bine justificat de admitere a cererii de suspendare, fiind îndeplinită şi condiţia prevenirii unei pagube iminente în condiţiile în care, prin încetarea raportului de serviciu se creează un prejudiciu material viitor şi previzibil, starea de şomaj şi lipsa mijloacelor financiare de subzistenţă, create de autoritatea administrativă printr-un comportament discreţionar şi prin exces de putere în procedura de selecţie a personalului supus restructurării, afectând în mod grav dreptul la stabilitatea raporturilor de serviciu şi dreptul la un trai decent.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive şi a solicitat respingerea acţiunii.
Prin întâmpinarea formulată în cauză pârâta Garda Financiară Suceava a solicitat respingerea ca nemotivată a cererii, precizând că în cuprinsul cererii de chemare în judecată nu se regăsesc motive din care să reiasă nelegalitatea deciziei atacate, ci reclamantul solicită anularea Ordinului nr. 2253/2011 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi, în consecinţă, constarea nulităţii examenului de testare profesională.
Pentru aceste motive, în temeiul art. 112 C. proc. civ., a solicitat respingerea ca nemotivată a cererii privind suspendarea ordinului.
Prin Sentinţa nr. 419 din 8 decembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul H.G., de suspendare a executării Deciziei nr. 50 din 22 iulie 2011 emisă de Garda Financiară Suceava şi a dispus suspendarea executării efectelor Deciziei nr. 50 din 22 iulie 2011 emisă de Garda Financiară Suceava până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anulare.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, faptul că prin Decizia nr. 50 din 22 iulie 2011, emisă de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Garda Financiară, secţia judeţeană Suceava s-a dispus eliberarea reclamantului H.G. din funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa I, grad profesional superior la Garda Financiară, secţia judeţeană Suceava, la baza emiterii acestei decizii stând dispoziţiile art. 3 alin. (3) şi (4) din H.G. nr. 1324/2009, Ordinul nr. 2253/2011 emis de Preşedintele A.N.A.F. şi rezultatele finale ale examenului de testare profesională desfăşurat în perioada 11 iulie 2011 – 16 iulie 2011.
Instanţa a mai reţinut că regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici din Garda Financiară este cuprins în anexa 8 şi face parte integrantă din Ordinul nr. 2253/2011 emis de Preşedintele A.N.A.F., ordin prin care s-a aprobat structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare şi a secţiilor judeţene şi Secţiei Municipiului Bucureşti ale Gărzii Financiare.
Instanţa a avut în vedere faptul că în justificarea cererii de suspendare reclamantul a susţinut că anexa 8 din Ordinul nr. 2253/2011 (Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici din Garda Financiară) nu respectă procedura prevăzută de H.G. nr. 611 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici şi că această nerespectare atrage sancţiunea nulităţii examenului, conform art. 71, precum şi faptul că Ordinul nr. 2253/2011 nu a fost publicat în M. Of. şi este lipsit de orice efect.
Instanţa de fond a apreciat că suspendarea actului administrativ, în condiţiile art. 15 este condiţionată de îndeplinirea condiţiei procedurale constând în introducerea acţiunii în anulare, condiţie îndeplinită în cauză, cererea în anulare fiind una din cererile dosarului nr. 1131/39/2011, înregistrat pe rolul Curţii de Apel Suceava, la data de 23 noiembrie 2011 şi că la aceste condiţii procedurale se adaugă şi condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 la care art. 15 face trimitere şi anume existenţa cazului justificat şi necesitatea ca prin măsura suspendării să se prevină o pagubă iminentă.
Analizând sumar situaţia de fapt şi de drept, Curtea, a reţinut că în cauză sunt îndeplinite cele două condiţii cumulative.
Astfel, instanţa a apreciat că împrejurarea nepublicării Ordinului nr. 2253/2011 în M. Of. este de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii concursului la care reclamantul a participat, deoarece în cazul în care acest ordin face parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, nu-i este opozabil. De asemenea, s-a reţinut că este discutabilă sub aspectul legalităţii şi stabilirea unor reguli derogatorii prin Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici faţă de H.G. nr. 611/2008, care prevăd că „Prezenta hotărâre reglementează organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici„ şi „Cariera în funcţia publică cuprinde ansamblul situaţiilor juridice şi efectele produse, care intervin de la data naşterii raportului de serviciu al funcţionarului public până în momentul încetării acestui raport, în condiţiile legii”.
S-a mai reţinut că stabilirea unor termene mai scurte pentru anunţarea concursului şi comunicarea bibliografiei, o altă modalitate de organizare a concursului şi examinare a candidaţilor, defavorabilă reclamantului, ridică suspiciuni serioase că Ordinul nr. 2253/2011 corespunde actelor juridice cu forţă juridică superioară, iar îndoiala asupra legalităţii şi opozabilităţii Ordinului nr. 2253/2011 atrage o îndoială puternică asupra legalităţii Deciziei nr. 50 din 22 iulie 2011 emisă de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Garda Financiară, secţia judeţeană Suceava, ca act subsecvent.
Instanţa a apreciat că este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente, întrucât reclamantul este lipsit de drepturile salariale, situaţie de fapt agravată şi de situaţia economică traversată de întreaga societate, că lipsirea de drepturile salariale, de care reclamantul ar fi beneficiat în mod constant în ipoteza continuării raporturilor de serviciu, este cu atât mai evidentă cu cât calitatea de funcţionar public i-a impus interdicţii şi incompatibilităţi ce nu i-au permis desfăşurarea altor activităţi din care ar fi avut posibilitatea să obţină venituri.
Pentru aceste considerente, instanţa de fond a admis cererea de suspendare a efectelor Deciziei nr. 50 din 22 iulie 2011, emisă de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Garda Financiară, secţia judeţeană Suceava, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anulare.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Garda Financiară – Comisariatul General pentru Garda Financiară Suceava, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Prin motivele de recurs formulate, pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală arată că instanţa de fond, în mod nelegal, nu s-a pronunţat asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acestei instituţii în ceea ce priveşte capetele 2, 3, 4, 5 şi 6 de cerere.
Pârâta arată că prin dispozitivul hotărârii atacate instanţa de fond nu a dispus cu privire la excepţia arătată anterior, în condiţiile în care aceasta fusese invocată prin întâmpinare, ci a soluţionat numai fondul cauzei.
Pârâta solicită instanţei de recurs să admită excepţia invocată şi să dispună respingerea cererii de chemare în judecată faţă de A.N.A.F. ca fiind îndreptată împotriva unei persoane ce nu are calitate procesuală pasivă.
Pârâta apreciază că motivele argumentate de către instanţa de fond nu pot fi reţinute şi, prin urmare, niciuna din condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu au fost îndeplinite, iar cererea de suspendare formulată de reclamant este nefondată.
Se arată că, în cauză, nici instanţa de fond şi nici reclamantul nu au arătat care sunt acele motive de natură a crea o îndoială puternică asupra legalităţii actelor administrative a căror suspendare se solicită, iar motivele reţinute de instanţa de fond sunt în afara situaţiei de fapt şi de drept şi nu se poate reţine îndeplinirea acestei prime condiţii.
Se mai arată de către recurentă că ordinul prin care Preşedintele A.N.A.F. a dispus cu privire la organizarea instituţiilor subordonate nu are un caracter normativ şi nu există obligativitatea publicării sale în M. Of.
Referitor la motivarea instanţei de fond, potrivit căreia O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011 reprezintă un act cu caracter normativ, se arată că instanţa de fond se află într-o vădită eroare, întrucât ordinul a cărei anulare se solicită reprezintă un act administrativ cu caracter individual şi nicidecum unul cu caracter normativ.
În consecinţă, recurenta apreciază că nici instanţa de fond şi nici intimatul-reclamant nu au făcut dovada unor astfel de aspecte care să conducă la ideea că actul administrativ este nelegal, că nu s-a făcut dovada existenţei unor motive bine justificate care să creeze o îndoială puternică asupra legalităţii actului administrativ, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.
Se mai reţine în motivele de recurs că instanţa de fond a susţinut în mod greşit că decizia de eliberare din funcţie nr. 50/2011 este nulă, având în vedere că este emisă în baza Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011, ce reprezintă un act administrativ de autoritate cu caracter normativ, care nu a fost publicat în M. Of.
Se subliniază faptul că Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 este un act administrativ cu caracter individual şi nu un act administrativ cu caracter normativ, astfel că nu se impunea publicarea acestuia în M. Of. al României şi, prin urmare, susţinerea reclamantului potrivit căreia acest ordin este nelegal pentru că nu a fost publicat în M. Of. este vădit neîntemeiată.
Recurenta învederează faptul că pe rolul instanţelor de contencios administrativ s-au aflat numeroase dosare având ca obiect acţiuni prin care se solicită suspendarea executării Ordinului nr. 2253/2011 al Preşedintelui A.N.A.F., iar în două dintre aceste dosare, respectiv 649/42/2011 şi 772/39/2011, Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a pronunţat, prin decizia civilă nr. 5650 din 24 noiembrie 2011 si, respectiv, decizia civilă nr. 5570 din 23 noiembrie 2011, în sensul respingerii cererilor de suspendare a executării ordinului menţionat anterior.
Astfel, instanţa supremă, „pipăind fondul”, a constatat, prin hotărâre irevocabilă, că nu pot fi reţinute motive de nelegalitate a Ordinului nr. 2253/2011 al Preşedintelui A.N.A.F.
Se subliniază faptul că nepublicarea ordinului mai sus amintit nu atrage nelegalitatea deciziei de eliberare din funcţie nr. 50/2011, întrucât sunt două administrative distincte, ale căror legalitate şi temeinicie se analizează separat.
În consecinţă se apreciază că acest motiv nu poate crea o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, astfel că, în mod eronat, făcând o greşită aplicare a legii, instanţa de fond a considerat că această primă condiţie impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004 este îndeplinită.
Se mai arată în motivele de recurs formulate că prevederile H.G. nr. 611/2008 nu sunt aplicabile în prezenta cauză şi că în acest sens s-a pronunţat, prin adresa nr. 939785 din 21 septembrie 2011 şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, instituţie care monitorizează şi controlează modul de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.
Se solicită să fie înlăturate, ca neîntemeiate, susţinerile instanţei de fond referitoare la pretinsa nerespectare a prevederilor H.G. nr. 611/2008.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, recurenta consideră că nici această condiţie nu este îndeplinită şi nu a fost dovedită, nici de instanţa de fond şi nici de către reclamant în acţiunea formulată, având în vedere că simpla susţinere a unei presupuse pagube nu-şi găseşte ecoul în legislaţia aplicabilă, atât timp cât singurele „limitări” ale dreptului la muncă în ceea ce priveşte corpul funcţionarilor publici se regăsesc în dispoziţiile art. 92 alin. (2) lit. c) şi art. 94 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.
În acest sens, recurenta arată că nici intimatul şi nici instanţa de fond nu arată care este paguba iminentă care pretinde că s-ar produce, nefiind făcută nici o dovadă în acest sens, ci aceştia se rezumă la o simplă afirmaţie potrivit căreia executarea i-ar crea grave prejudicii intimatului, având în vedere diminuarea veniturilor şi a nivelului de trai, lipsa susţinerii din alte venituri, din cauza interdicţiilor şi incompatibilităţilor legate de funcţia deţinută, în condiţiile în care această limitare se referea doar la societăţile ce au fost controlate de reclamant, condiţie pe care o cunoştea şi pe care şi-a asumat-o la momentul în care a intrat în corpul funcţionarilor publici.
Îndeplinirea condiţiei referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminenţa producerii pagubei invocate, sub acest aspect fiind lipsite de relevanţă simplele afirmaţii făcute ca atare în acţiunea formulată.
Astfel, se apreciază că argumentele intimatului-reclamant, aduse în susţinerea cererii de suspendare, nu sunt de natură să facă dovada îndeplinirii cumulative a condiţiilor prevăzute de lege, acestea neputând fi reţinute în soluţionarea favorabilă a cauzei, solicitându-se să se observe că în mod vădit nelegal instanţa de fond a reţinut că aparenţa nelegalităţii deciziei nr. 50 din 22 iulie 2011 a fost dovedită.
Înainte de a analiza motivele de recurs invocate în cauză, Înalta Curte, verificând data la care a fost formulat recursul pârâtei Garda Financiară – Comisariatul General, constată că acesta a fost declarat peste termenul prevăzut de art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Astfel, potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. „Hotărârea prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare”.
Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului rezultă fără putinţă de tăgadă că sentinţa atacată a fost comunicată pârâtei Garda Financiară Suceava, la data de 28 decembrie 2011, iar recursul a fost declarat la data de 6 ianuarie 2012 (data depunerii recursului la Oficiul Poştal, conform fila 20 din dosarul de recurs), cu nerespectarea termenului de 5 zile prevăzut de art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, aplicabil în speţă.
Conform dispoziţiilor art. 103 alin. (1) C. proc. civ. „neexercitarea oricărei căi de atac şi neîndeplinirea oricărui act de procedură în termenul legal atrage decăderea, afară de cazul când legea dispune altfel sau când partea dovedeşte că a fost împiedicată printr-o împrejurare mai sus de voinţa ei”.
Cum în cauză recurenta Garda Financiară nu a pretins şi nu a dovedit că a fost împiedicată în exercitarea în termen a căii de atac printr-o împrejurare mai presus de voinţa sa, se va constata că recursul declarat de această parte este tardiv formulat şi, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge ca atare.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte, constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din punctul de vedere al îndeplinirii cerinţelor impuse de art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, Înalta Curte, reţine următoarele:
Conform dispoziţiei legale amintite mai sus, în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1).
Ca atare, putem aprecia că, prin textul legal aflat în discuţie, s-a dat eficienţă instituţiei suspendării actului administrativ, dispuse în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, iar, pentru acest motiv, legiuitorul român a introdus o nouă ipoteză normativă.
Această regulă se impunea, întrucât persoana vătămată prin punerea în executare a actului administrativ considerat nelegal nu mai avea nici o posibilitate legală de a menţine măsura suspendării şi după momentul pronunţării soluţiei instanţei de fond, când înceta suspendarea dispusă în baza art. 14 din lege.
Din actele dosarului rezultă faptul că prin sentinţa nr. 104 din 19 martie 2012, Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea reclamantului şi a anulat Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi Decizia nr. 50 din 22 iulie 2011 emisă de Garda Financiară Suceava.
Aşadar, prin aplicarea art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată, măsura suspendării Deciziei nr. 50 din 22 iulie 2011, dispusă de prima instanţă, se prelungeşte ope legis până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei având ca obiect anularea acestui act administrativ.
În aceste împrejurări devin aplicabile prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1).
În consecinţă, nu mai prezintă interes analizarea criticilor invocate de pârâtă privind îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Pentru considerentele menţionate, cu referire la art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 modificată, cu completările ulterioare, Înalta Curte, constată că măsura suspendării executării actului administrativ se impune a fi menţinută, recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală urmând a fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Garda Financiară Suceava prin Garda Financiară – Comisariatul General împotriva Sentinţei nr. 419 din 8 decembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulat.
Respinge recursul declarat de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1402/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1469/2012. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
