ICCJ. Decizia nr. 1572/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1572/2012
Dosar nr. 1850/54/2011
Şedinţa de la 22 martie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1.Cererea de chemare în judecată.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, reclamantul P.Ş.A., în contradictoriu cu pârâţii Garda Financiară, secţia Judeţeană Gorj şi M.F.P. - A.N.A.F., a solicitat suspendarea executării deciziei de eliberare din funcţie 1294 din 08 august 2011 emisă de către Comisariatul General al Gărzii Financiare şi a Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011.
În motivarea cererii, reclamantul a arătată sunt îndeplinite condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, decizia sa de eliberare din funcţie fiind nelegala, iar prin privarea de veniturile necesare nevoilor familiale încearcă un prejudiciu viitor si previzibil.
Prin întâmpinări, pârâţii A.N.A.F. şi Garda Financiară - Comisariatul General au invocat excepţii, pe fond solicitând respingerea acţiunii.
2. Hotărârea Curţii de apel.
Prin Sentinţa nr. 499 din 21 octombrie 2011, Curtea de Apel Craiova, a respins atât cererea de suspendare a Ordinului 2253 din 23 iunie 2011 ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile, cât şi excepţiile lipsei calităţii procesual pasive, ca nefondate.
Totodată, Curtea de apel, a admis cererea de suspendare provizorie a deciziei nr. l294 din 08 august 2011,formulată de reclamantul P.Ş.A., în contradictoriu cu pârâţii Garda Financiară, secţia Judeţeană Gorj, Ministerul Finanţelor Publice, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Garda Financiară - Comisariatul General, suspendând provizoriu executarea deciziei nr. 1294 din 8 august 2011 emisă de către Comisariatul General al Gărzii Financiare până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut în esenţă că excepţia lipsei calităţii procesual pasive a Gărzii Financiare - Comisariatul General este nefondată, având în vedere acest pârât are calitatea de emitent al actului administrativ contestat.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a Ordinului 2253 din 23 iunie 2011, prima instanţă a constatat că aceasta este fondată, având în vedere că reclamantul nu a făcut dovada introducerii plângerii prealabile la autoritatea emitentă, însă referitor la excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a Deciziei nr. 1294 din 08 august 2011, reclamantul a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, astfel că respinge excepţia inadmisibilităţii, cu privire la acest act.
Referitor la excepţia lipsei calităţii procesual pasive a A.N.A.F., judecătorul fondului a reţinut că această autoritate are calitate procesual pasivă, actele administrative ale căror suspendare este cerută în cauza, fiind emise fie direct fie prin instituţii subordonate, de către A.N.A.F.
Pe cererea de suspendare a Deciziei nr. 1294 din 08 august 2011 emisă Comisariatul General al Gărzii Financiare, prima instanţă a reţinut susţinerile reclamantului privind existenţa cazului bine justificat sunt fondate, întrucât pârâţii A.N.A.F. si Garda Financiara au organizat concursul pentru noi funcţii în urma restructurării după ce Curtea de Apel Galaţi prin sentinţa nr. 220/F/2011 a suspendat ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis A.N.A.F., privind noua structura organizatorica.
Având în vedere că efectele juridice ale suspendării unui act administrativ cu caracter normativ, prin sentinţa nr. 220/F/2011 a Curţii de Apel Galaţi, se produc orga omnes, argumentele privind aparenţa de nelegalitate se menţin şi pentru actele administrative emise în baza Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011, cum este şi cazul Deciziei nr. 1294 din 08 august 2011.
S-a mai arătat în considerentele sentinţei atacate că şi condiţia prevenirii unei pagube iminente este îndeplinită în cauză, având în vedere situaţia de fapt ce urmează a fi suportată de reclamant, prin diminuarea veniturilor şi a nivelului de trai, lipsa de previzibilitate concretă unui nou loc de munca şi lipsa susţinerii din alte venituri, din cauza interdicţiilor şi incompatibilităţilor legate de funcţia deţinută, creând un dezechilibru între interesul general şi obligaţia protejării drepturilor fundamentale ale reclamantului stabilită în sarcina statului prin C.E.D.O.
3. Recursurile declarate în cauză de către Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice Dolj, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Garda Financiară - Comisariatul General.
Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Craiova, au declarat recurs Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice Dolj, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Garda Financiară - Comisariatul General.
3.1. Recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice Dolj
Recurentul-pârât a invocat motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 şi dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.
Recurentul-pârât susţine că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra excepţiei lipsei carităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice, motiv pentru care solicită admiterea acestei excepţii, având în vedere că emitentul deciziei a cărei suspendare a solicitat-o reclamantul este Garda Financiară - Comisariatul General, iar nu Ministerul Finanţelor.
3.2. Recursul declarat de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.
Recurenta-pârâtă A.N.A.F. a invocat motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 şi dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.
Printr-o primă critică din recurs, recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, raportat la faptul că actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat este emis fie direct, fie prin instituţii subordonate Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.
Printr-o a doua critică din recurs, recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond în mod greşit a avut în vedere sentinţa civilă nr. 220 din 13 iulie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, deoarece aceasta a fost pronunţată într-un litigiu între alte părţi.
În fine, recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond, în mod greşit a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, întrucât nici reclamantul, prin cererea de chemare în judecată, şi nici instanţa, prin hotărârea pronunţată, nu au făcut dovada existenţei unor motive bine justificate care să creeze o îndoială puternică asupra legalităţii actului administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. In ceea ce priveşte paguba iminentă, recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond nu a arătat care este paguba iminentă care s-ar produce prin executarea actelor administrative contestate.
3.3. Recursul declarat de Garda Financiară - Comisariatul General.
În motivarea căii de atac, recurenta - pârâtă a formulat, în esenţă, următoarele critici:
Hotărârea este nelegală şi netemeinică, fiind pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, în sensul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În acest sens, recurenta arată că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din legea nr. 554/2004 şi în consecinţă a dispus suspendarea executării deciziei de eliberare din funcţie nr. 1294 din 08 august 2011, fără a-şi forma o opinie proprie în ceea ce priveşte îndeplinirea acestora, ci doar însuşindu-şi afirmaţiile susţinute de intimatul-reclamant şi motivându-şi soluţia prin trimitere la o altă hotărâre judecătoreasca pronunţată într-o speţă ce are ca obiect suspendarea efectelor ordinului nr. 2253/2011, în care reclamantul nu era parte.
De asemenea, recurenta concluzionează în sensul că niciuna din condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu au fost îndeplinite, iar cererea de suspendare formulată de reclamant este nefondată.
Legat de condiţia cazului bine justificat, recurenta-pârâtă susţine că prin reorganizarea Gărzii Financiare, nu s-a procedat la reducerea posturilor ca urmare a modificării atribuţiilor de serviciu, ci pentru încadrarea în cheltuielile bugetare, astfel că a fost necesară organizarea examenului în situaţiile în care mai multe persoane optaseră pentru ocuparea aceleiaşi funcţii publice.
Procedura de examinare reglementată de Ordinul preşedintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 este conformă cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 şi ale H.G. nr. 611/2008, iar testarea profesională este prevăzută de lege ca o modalitate de a asigura persoanelor ale căror funcţii se reduc, posturi de nivelul celor deţinute sau de nivel inferior.
Ordinul preşedintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 nu este un act normativ, ci unul individual, a cărui publicare în M. Of. nu este obligatorie, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004.
Recurenta - pârâtă a adăugat că nici condiţia pagubei iminente nu este îndeplinită, sub acest aspect fiind lipsite de relevanţă simplele afirmaţii ale reclamantului, în lipsa administrării unor dovezi care să probeze iminenţa producerii unei pagube iminente.
II. Considerentele înaltei Curţi, asupra recursurilor
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., înalta Curte, constată că recursurile sunt fondate, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante.
Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a învestit Curtea de apel, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu o cerere de suspendare a executării Deciziei nr. 1294 din 08 august 2011 emisă de Comisariatul General al Gărzii Financiare, prin care, începând cu data de 08 august 2011, a fost eliberat din funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa I, grad profesional principal.
În acest context, înalta Curte, constată că recursurile formulate de către Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice Doi şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală sunt fondate, în condiţiile în care niciunul din aceşti pârâţi nu este emitentul actului administrativ a cărui suspendare s-a dispus, motiv pentru excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestor pârâţi este întemeiată, acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâţii Ministerului Finanţelor Publice şi Agenţia de Administrare Fiscală va fi respinsă ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.
În ceea ce priveşte recursul formulat de Garda Financiară - Comisariatul General, se constată că şi acesta este fondat pentru următoarele considerente.
Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
În cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.
Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.
În speţă, motivele invocate de reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.
Or, Înalta Curte, constată că instanţa de fond a argumentat îndeplinirea acestei condiţii, numai pe faptul că Ordinul preşedintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 este un act administrativ cu caracter normativ, iar, prin sentinţa civilă nr. 220 din 13 iulie 2011, Curtea de Apel Galaţi, a dispus suspendarea efectelor ordinului respectiv, astfel că trebuia suspendată întreaga procedură ce viza reorganizarea Gărzii Financiare. Acelaşi aspect a fost avut în vedere de instanţa de fond şi pentru a constata existenţa cazului bine justificat în privinţa Deciziei nr. 1294 din 08 august 2011.
În raport cu principiul opozabilităţii hotărârilor judecătoreşti şi faţă de dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, care consacră caracterul general obligatoriu numai în privinţa hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care a fost anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, Înalta Curte, reţine că în mod greşit instanţa de fond a avut în vedere o hotărâre judecătorească pronunţată într-un alt litigiu în care au fost alte părţi (reclamant C.G. şi pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală) decât cele din prezenta cauză, hotărâre care produce efecte numai faţă de părţile din litigiul respectiv.
Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiţia „cazului bine justificat”, deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ fiscal fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanţei care va soluţiona eventuala cerere referitoare la anularea Deciziei de eliberare din funcţie nr. 1294 din 08 august 2011.
Cât priveşte criticile referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, Înalta Curte, constată, de asemenea, că argumentele reţinute în sentinţa atacată sunt nefondate, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente.
„Paguba iminentă”, cea de-a doua condiţie cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Pentru a se considera îndeplinită această condiţie nu se poate aprecia că măsura eliberării din funcţia de conducere, prin ea însăşi, duce la producerea unei pagube iminente.
Reclamantul a făcut referire la drepturile salariale şi cele adiacente de care ar fi lipsit, dar, în cazul în care acţiunea în anulare a actului va fi admisă, această problemă va putea fi analizată în cadrul acelui litigiu.
Or, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea, aşa cum am arătat, să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
Intimatul-reclamant nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.
În concluzie, în raport de cele reţinute mai sus, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză, astfel că va fi reţinută situaţia prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.
Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va admite recursurile şi va modifica sentinţa atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare formulată în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice Dolj şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. De asemenea, va respinge cererea de suspendare formulată în contradictoriu cu Garda Financiară - Comisariatul General, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice Dolj, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Garda Financiară - Comisariatul General împotriva sentinţei nr. 499 din 21 octombrie 2011 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică, în parte, sentinţa atacată după cum urmează:
Respinge acţiunea reclamantului împotriva Ministerului Finanţelor Publice, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Respinge cererea reclamantului de suspendare a executării Deciziei 1294/2011 emisă de Garda Financiară - Comisariatul General, formulată în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Respinge cererea reclamantului de suspendare a executării aceleiaşi decizii, formulată în contradictoriu cu Garda Financiară - Comisariatul General,ca neîntemeiată.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1485/2012. Contencios. Ordonanţă... | ICCJ. Decizia nr. 1585/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
