ICCJ. Decizia nr. 255/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 255/2012
Dosar nr.7246/2/2011
Şedinţa publică din 20 ianuarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta I.C., reprezentată de Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Vameşilor „Pro Lex", în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, a solicitat suspendarea executării Ordinului Vicepreşedintelui Autorităţii Naţionale de Administrare Fiscală nr. 7462 din 2 august 2011 prin care s-a dispus încetarea raportului de serviciu, prin eliberare din funcţia publică teritorială de execuţie de inspector, grad profesional principal, gradaţia 4, clasa de salarizare 47, la Compartimentul Drepturi de Proprietate Intelectuală, Floră şi Faună, Bunuri Culturale Mobile, Supraveghere Vamală a Pieţei - Serviciul Supraveghere Operaţiuni Vamale şi Mărfuri Accizabile din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bucureşti, până la pronunţarea instanţei de fond.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că, prin ordinul contestat, autoritatea pârâtă a dispus încetarea raporturilor sale de serviciu prin eliberarea din funcţia publică de execuţie, pe considerentul că, în procesul de selecţionare şi departajare a personalului care a ocupat posturile supuse reorganizării, ar fi optat pentru o funcţie corespunzătoare pregătirii şi studiilor, dar nu s-ar fi prezentat la examen.
În opinia reclamantei, măsura contestată a fost luată cu încălcarea art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 şi art. 60 alin. (1) lit. g) C. muncii, deoarece pe durata suspendării raporturile de serviciu nu pot fi modificate şi nu pot înceta decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public.
Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.
Prin Sentinţa nr. 5181 din 19 septembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta I.C., reprezentată de Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Vameşilor „Pro Lex", în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că încetarea raportului de serviciu al reclamantei s-a dispus în baza dispoziţiilor art. 97 lit. c) şi a art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) şi alin. (5) din Legea nr. 188/1999.
Susţinerea reclamantei referitoare la faptul că ar fi „optat" pentru o funcţie corespunzătoare pregătirii studiilor, dar nu s-a prezentat la examen, poate fi dovedită în faţa instanţei învestită cu acţiunea în anularea actului, întrucât este necesară administrarea de probatorii pentru formarea convingerii instanţei.
În ceea ce priveşte situaţia relatată de reclamantă, în sensul că este angajată la S.N.P.V. „Pro Lex", începând cu 5 iulie 2011, dată de la care raporturile sale de serviciu au fost suspendate de drept, instanţa de fond a reţinut că aceasta nu poate fi încadrată în categoria împrejurărilor de natură să creeze o îndoială serioasă asupra actului administrativ.
Curtea de Apel a constatat că celelalte aspecte de nelegalitate ale actului invocate de reclamantă, şi anume: obligaţia autorităţii de a-i rezerva un post aferent funcţiei, rezultatele finale menţionate în ordin sau aspectul că raportul de serviciu nu putea înceta decât la iniţiativa sa sunt fie împrejurări în privinţa cărora trebuie administrate probe, fie împrejurări faţă de care reclamanta face trimitere la art. 60 alin. (1) lit. g) C. muncii care, aparent, nu este aplicabil situaţiei în cauză.
Cu privire la condiţia prevenirii unei pagube iminente, prima instanţă a constatat că nici această condiţie nu este îndeplinită, având în vedere că reclamanta este angajată pe bază de contract de muncă, iar unul dintre elementele raportului de muncă este salariul pe care reclamanta urmează să îl primească de la sindicat şi din care poate achita ratele la creditul contractat.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta I.C., reprezentată de Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Vameşilor „Pro Lex", care a solicitat admiterea recursului, admiterea cererii şi suspendarea efectelor Ordinului autorităţii pârâte nr. 7462 din 2 august 2011.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată:
1) Ordinul atacat a fost emis cu încălcarea principiului motivării actelor administrative.
2) La momentul adoptării deciziei de încetare a raportului de serviciu al recurentei, aceasta îndeplinea funcţia de Preşedinte executiv al grupei sindicale din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bucureşti, fiind aplicabile prevederile art. 94 şi art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.
3) Actul administrativ contestat a fost emis cu încălcarea dreptului la preavizul de 30 zile de la momentul reorganizării funcţiei publice.
4) Paguba iminentă constă în pierderea salariului ca urmare a disponibilizării din funcţia publică.
Intimata Autoritatea Naţională a Vămilor a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Astfel, prin cererea dedusă judecăţii, recurenta-reclamantă a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării Ordinului Vicepreşedintelui Autorităţii Naţionale de Administrare Fiscală nr. 7462 din 2 august 2011, prin care s-a dispus că, începând cu data de 08 august 2011, recurentei îi încetează raportul de serviciu prin eliberare din funcţia publică teritorială de execuţie de inspector, grad profesional principal, gradaţia 4, clasa de salarizare 47, la Compartimentul Drepturi de Proprietate Intelectuală, Floră şi Faună, Bunuri Culturale Mobile, Supraveghere Vamală a Pieţei - Serviciul Supraveghere Operaţiuni Vamale şi Mărfuri Accizabile din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bucureşti.
Temeiul de drept al acestei măsuri îl constituie art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) şi alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
În plus, instituţia juridică analizată trebuie să ofere cetăţeanului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează şi Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, în mod indiscutabil, Ordinului Vicepreşedintelui Autorităţii Naţionale de Administrare Fiscală nr. 7462din 2 august 2011 este un act administrativ prin care s-a dispus eliberarea recurentei din funcţia publică anterior arătată.
De asemenea, în speţă, a fost îndeplinită condiţia procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
În doctrina de drept administrativ, se susţine că principiul legalităţii impune trei reguli: existenţa unei baze legale, obligaţia de a respecta regulile care reglementează activitatea administraţiei, precum şi obligaţia de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administraţiei, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administraţia.
Prin urmare, principiul legalităţii implică, pe de o parte, faptul că administraţia trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acţiona dacă nu este „abilitată" de o regulă de drept. Această abilitare priveşte competenţa autorităţii administrative de a emite un act administrativ.
Respectarea principiului legalităţii impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor.
Pentru consolidarea principiului legalităţii, apreciat ca un adevărat postulat constituţional, sunt necesare reguli sistematizate, clare şi coerente, care să guverneze activitatea autorităţilor administrative.
După cum au subliniat în mod constant teoreticienii şi practicienii dreptului european, legalitatea este unul din elementele dreptului la buna administrare.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În speţa de faţă, instanţa de control judiciar apreciază că argumentele prezentate de către partea aflată în discuţie sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii deciziei administrative contestate.
În concret, art. 94 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare - invocat de recurentă -, prevede că raportul de serviciu se suspendă de drept când funcţionarul public desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea, în condiţiile legii.
De asemenea, art. 96 alin. (3) din legea anterior arătată statuează că, pe perioada suspendării raportului de serviciu, autorităţile sau instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice; ocuparea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în condiţiile legii; pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză.
La data de 17 martie 2008, recurenta a fost aleasă în funcţia de Preşedinte executiv al grupei sindicale din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bucureşti şi numită în această funcţie prin Decizia nr. 219 din 17 martie 2008 emisă de Preşedintele Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Vameşilor „Pro Lex".
Ulterior, a fost încheiat Contractul individual de muncă nr. 30 din 05 iulie 20011 prin care recurenta urma să îndeplinească funcţia de reprezentare sindicală mai sus indicată în perioada 06 iulie 2011 - 14 octombrie 2011.
Ca atare, la o analiză în aparenţă a dispoziţiilor normative anterior enunţate şi a actelor prezentate în cauză rezultă că, la momentul emiterii ordinului atacat, raportul de funcţie al recurentei era suspendat de drept.
Prin urmare, partea aflată în discuţie nu putea fi eliberată din funcţia publică de execuţie şi nu se putea organiza concurs pentru ocuparea acestei funcţii.
În speţă, este îndeplinită condiţia prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.
Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din legea în discuţie, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Putem aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.
În cauza de faţă, recurenta-reclamantă a probat iminenţa producerii pagubei invocate, întrucât a rămas fără venituri salariale, ca urmare a încetării activităţii de reprezentare sindicală.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica sentinţa atacată, în sensul că va suspenda efectele Ordinului Vicepreşedintelui Autorităţii Naţionale de Administrare Fiscală nr. 7462 din 2 august 2011.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de I.C. prin Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Vameşilor „Pro Lex" împotriva Sentinţei nr. 5181 din 19 septembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite cererea reclamantei I.C.
Dispune suspendarea Ordinului nr. 7462 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anulare.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 20 ianuarie 2012.
Procesat de GGC - AS
| ← ICCJ. Decizia nr. 2548/2012. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 256/2012. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
